Приложение. Основные направления бюджетной политики муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Приложение

к постановлению Администрации

города Ессентуки

от 31 августа 2016 г. N 1478

Основные направления
бюджетной политики муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки на 2017 год и
на плановый период 2018 и 2019 годов

1. Общие положения

Основные направления бюджетной политики муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - бюджетной политики) разработаны в соответствии с частью 2 статьи 172, частью 3 статьи 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), статьи 16 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании городском округе город-курорт Ессентуки, утвержденного решением Совета города Ессентуки от 29 июля 2015 года N 98.

При разработке Основных направлений бюджетной политики были учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года, указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, муниципальных программ города Ессентуки (далее - муниципальные программы), Стратегии социально-экономического развития городского округа город-курорт Ессентуки на период до 2025 года, утвержденной решением Совета города Ессентуки от 21 декабря 2009 года N 137 (с последующими изменениями), (далее - Стратегия социально-экономического развития), Перечня мероприятий по подготовке к формированию проекта бюджета муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки на 2017 год и плановый период 2018 - 2019 годов, утвержденного распоряжением Администрации города Ессентуки от 30 июня 2016 года N 59-р "Об утверждении Перечня мероприятий по подготовке и формированию проекта бюджета муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов", а также Основных направлений налоговой политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов и Основных направлений долговой политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.

Основные направления бюджетной политики составлены с учетом отражения мероприятий в результате реализации комплекса мер, представленных в "Плане мероприятий, направленных на увеличение роста доходов и оптимизацию расходов бюджета муниципального образования городского округа город-курорт Ессентуки, совершенствование долговой политики города Ессентуки на период 2017 - 2019 годов", утвержденном распоряжением Администрации города Ессентуки от 22 июля 2016 года N 64-р.

Целью Основных направлений бюджетной политики является определение условий, принимаемых для составления проекта местного бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - проект местного бюджета на 2017 - 2019 годы), подходов к его формированию, основных характеристик и прогнозируемых параметров местного бюджета.

2. Итоги реализации бюджетной политики в 2015 году и первой половине 2016 года

Реализация бюджетной политики в 2015 году и первой половине 2016 года осуществлялась в качественно новых экономических условиях. В этот период основной задачей экономической политики стало сохранение финансовой стабильности. Немаловажную роль в этом сыграла и бюджетная политика.

К итогам реализации бюджетной политики в 2016 году можно отнести то, что начиная с 2014 года в городе Ессентуки применяются программно-целевые методы планирования. Охват расходов местного бюджета показателями муниципальных программ составил 67,89% в 2015 году (11 муниципальных программ) и 68,8% в 2016 году, неохваченными остались расходы на обеспечение содержания аппарата Администрации города Ессентуки, Думы города Ессентуки, Финансового управления администрации города Ессентуки и расходы в области социальной политики, осуществляемые Управлением труда и социальной защиты населения администрации города Ессентуки.

Анализ эффективности бюджетных расходов в разрезе основных мероприятий муниципальных программ, а также выработка согласованной позиции по их корректировке и перераспределению объемов финансирования на реализацию отдельных мероприятий в пользу тех мероприятий, которые отвечают критериям наибольшей эффективности и обеспечивают ускоренное социально-экономическое развитие города, стали ключевыми направлениями деятельности Межведомственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов города Ессентуки в 2015 году и первом полугодии 2016 года.

В рамках решения задачи по созданию условий для улучшения качества муниципальных услуг была продолжена работа по формированию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств.

В этой части с целью унификации и систематизации государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2014 года N 151 "О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)", согласно которому базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ сформированы и ведутся федеральными органами исполнительной власти в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет", доступ к которой осуществляется через Единый портал бюджетной системы Российской Федерации (далее - Единый портал) (www.budget.gov.ru).

В целях методологического обеспечения дальнейшей работы с указанными Перечнями Администрацией города Ессентуки утвержден Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней муниципальных услуг (работ).

В соответствии с ним в целях обеспечения единых подходов для определения муниципальных услуг (работ), возможности их сравнения и анализа по объему, качеству и иным показателям, в городе Ессентуки сформированы ведомственные перечни муниципальных услуг и работ.

Повышению эффективности управления ресурсами способствовало проведение Министерством финансов Ставропольского края мониторинга оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных районах и городских округах Ставропольского края за 2015 год, по итогам которого в муниципальное образование городской округ город-курорт Ессентуки были направлены результаты оценки и рекомендации по повышению качества управления финансами.

Формирование и ведение сводной бюджетной росписи местного бюджета и лимитов бюджетных обязательств в городе Ессентуки осуществляется на основе обоснований бюджетных ассигнований. Это позволяет повысить качество и обоснованность принимаемых решений по внесению изменений в сводную бюджетную роспись и лимиты бюджетных обязательств, актуальность информации, характеризующей количественные показатели реализации муниципальных программ в разрезе их подпрограмм и мероприятий, а также не программной деятельности органов местного самоуправления города Ессентуки.

В 2015 - 2016 годах продолжена работа по повышению открытости и понятности бюджетов. Ее конечной целью является выстраивание "сквозной" системы открытости деятельности органов местного самоуправления, к важнейшим приоритетам которой относятся повышение информационной открытости и понятности действий, предоставление органами местного самоуправления открытых данных, обеспечение прозрачности и подотчетности муниципальных расходов, закупок и инвестиций, реализация эффективной системы общественного контроля.

С учетом изменений, направленных на систематизацию и повышение прозрачности бюджетного процесса, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, с 1 января 2016 года:

формируется и ведется в системе "Электронный бюджет" реестр источников доходов бюджетов всей бюджетной системы РФ, что позволяет систематизировать платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетов всей бюджетной системы, в том числе платежи за оказание муниципальных услуг, обеспечить корректность формирования первичных учетных документов о начислении доходов и распоряжений о переводе денежных средств;

исключен код классификации операций сектора государственного управления из состава кодов классификации, поскольку детализация по этим кодам приводит к значительному объему бюджетной информации, который не востребован для операций, связанных с учетом и распределением доходов бюджетов, осуществлением расходов бюджетов, учета источников финансирования дефицитов бюджетов.

В связи с этим, в Положение о бюджетном процессе города Ессентуки внесены соответствующие изменения и дополнения.

В целях обеспечения перехода к расчету объема финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) с использованием нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), Администрацией города Ессентуки определен переходный период до 2018 года и соответственно разработан План мероприятий на переходный период; принят новый Порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений города Ессентуки и финансового обеспечения выполнения муниципального задания.

В рамках мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов ведется работа по формированию нормативно-правовой базы в области муниципальных закупок.

Приняты правовые акты, регулирующих нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных органов (включая подведомственные казенные учреждения).

Данные меры позволят установить прозрачную методику определения стоимости каждой муниципальной услуги на основании нормативных затрат, рассчитанных в соответствии с единым базовым нормативом затрат, учитывающим экономически обоснованную себестоимость услуги, и корректирующих коэффициентов к нему.

3. Цели и задачи бюджетной политики на 2017 - 2019 годы

Целями бюджетной политики являются:

определение подходов, учитываемых при составлении проекта бюджета города Ессентуки на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов;

обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города Ессентуки.

Основными задачами бюджетной политики являются:

повышение эффективности и результативности использования имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования;

создание условий для повышения качества оказания муниципальных услуг (работ);

повышение эффективности процедур проведения муниципальных закупок;

совершенствование процедур предварительного и последующего муниципального финансового контроля;

обеспечение широкого вовлечения населения города Ессентуки в обсуждение и принятие конкретных бюджетных решений.

Только системный подход к повышению эффективности бюджетных расходов позволит выполнить поручение Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года и обеспечить сокращение в 2015 - 2017 годах расходов местного бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет снижения неэффективных затрат.

Главным инструментом, который призван обеспечить повышение результативности и эффективности бюджетных расходов, ориентированности на достижение поставленных целей должны стать муниципальные программы.

При разработке муниципальных программ и повышении эффективности их реализации должны учитываться следующие условия:

обязательное отражение в муниципальных программах показателей документов стратегического планирования, принятых на местном уровне в соответствии с Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и их целевых значений;

формирование системы аудита эффективности муниципальных программ, включающей оценку качества формирования каждой муниципальной программы и оценку эффективности ее реализации. Результаты такого аудита должны учитываться при формировании параметров финансового обеспечения муниципальных программ на дальнейшую перспективу.

В рамках решения задачи бюджетной политики, касающейся повышения эффективности оказания муниципальных услуг (работ), будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств. Данную задачу органам исполнительной власти города Ессентуки необходимо решить путем:

оптимизации структуры бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования в иную организационно-правовую форму муниципальных учреждений, оказывающих услуги исключительно в интересах органов местного самоуправления, оказываемых в основном на платной основе, а также передать услуги (работы), не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, профильному органу.

определения нормативов затрат на оказание муниципальных услуг (работ), рассчитанных с учетом общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, учитывающих натуральные нормы затрат ресурсов на их оказание (выполнение) и корректирующих коэффициентов к ним.

В целях обеспечения перехода к расчету объема финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) с использованием нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), Администрацией города Ессентуки определен переходный период до 2018 года и соответственно разработан План мероприятий на переходный период (2016 - 2017 годы).

В рамках мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов продолжается работа по планированию расходов на 2017 год и последующий период в области муниципальных закупок.

Улучшению качества оказания муниципальных услуг (работ) будет способствовать повышение конкуренции среди муниципальных учреждений города Ессентуки, участвующих в оказании муниципальных услуг (работ).

Важное место в повышении эффективности расходов местного бюджета занимает обеспечение высокого качества финансового менеджмента главных распорядителей средств местного бюджета.

При этом предлагается усилить персональную ответственность руководителей органов местного самоуправления города Ессентуки и муниципальных учреждений города Ессентуки за низкие показатели финансовой дисциплины.

Будет продолжено развитие внутреннего муниципального финансового контроля. В дальнейшем при организации деятельности органов муниципального финансового контроля акцент должен быть смещен в сторону контроля за результатами использования средств местного бюджета.

Реализация полномочия по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ в конечном итоге должна обеспечить получение оценки результатов программно-ориентированного бюджетирования в целом и на уровне каждой программы. Такой подход позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений.

При реализации результатов проверок необходимо максимально обеспечить принцип неотвратимости наказания за допущенные нарушения.

Одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов является улучшение качества работы контрольных органов.

В целях внедрения единой методики осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита разработан и утвержден Порядок осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств местного бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов местного бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита местного бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Эффективная работа современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита позволит обеспечить более полный, своевременный (прежде всего, предварительный) контроль внутренних бюджетных процедур, а следовательно, существенное улучшение ведомственной финансовой дисциплины.

Важной задачей органов муниципального финансового контроля является проведение всестороннего анализа систем внутреннего финансового контроля и аудита, обеспечивающего надлежащее качество внутреннего финансового контроля, что будет способствовать оптимизации расходов.

В рамках повышения доступности и понятности информации о местном бюджете будет продолжена регулярная публикация "Бюджета для граждан" к решению Совета города Ессентуки о местном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Публичности процесса управления общественными финансами будет способствовать дальнейшее совершенствование формата представления для граждан информации о расходах местного бюджета с учетом структурирования бюджетных данных в разрезе целевых групп заинтересованных пользователей (например, пенсионеры, студенты, военнослужащие).

Повысить информированность граждан в вопросах формирования и исполнения местного бюджета позволит отдельный блок мероприятий по повышению бюджетной грамотности населения.

4. Основные направления бюджетной политики

В текущей макроэкономической ситуации ограниченность финансовых ресурсов бюджета города Ессентуки в обязательном порядке предполагает выбор приоритетных расходных обязательств (из числа действующих расходных обязательств), в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

На этапе планирования местного бюджета (обоснования бюджетных ассигнований) главным распорядителям средств местного бюджета необходимо учитывать следующие подходы:

1. Уточнение принципа нуждаемости и повышение адресности предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, что предполагает:

назначение отдельных мер социальной поддержки с учетом критериев нуждаемости;

введение дополнительных требований к получателям мер социальной поддержки;

изменение видов, форм предоставления или назначения отдельных мер социальной поддержки.

2. Финансовое обеспечение принятых решений по повышению оплаты труда отдельных категорий работников бюджетного сектора экономики, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 1 июня 2012 года N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" и от 28 декабря 2012 года N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В течение 2013 - 2016 годов в городе Ессентуки были достигнуты плановые значения показателей средней заработной платы отдельных категорий работников, установленных федеральными и региональными "дорожными картами" в разных сферах деятельности, а по некоторым и превышены их значения.

Расходы на повышение оплаты труда отдельных категорий работников муниципальных учреждений, указанных в "майских" указах Президента Российской Федерации 2012 года, пересчитываются исходя из установленных региональными "дорожными картами" в разных сферах деятельности соотношений их зарплаты к средней зарплате в Ставропольском крае.

В связи с изменением социально-экономических условий исполнение социальных обязательств в части финансового обеспечения принятых решений по повышению оплаты труда специалистов в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания, предусмотренного указами Президента Российской Федерации, планируется осуществлять с учетом анализа достижения установленных целевых показателей, уточнения динамики заработной платы в Ставропольском крае на основании прогноза социально-экономического развития и введения в целях использования для мониторинга реализации указов Президента Российской Федерации статистического показателя "среднемесячная начисленная заработная плата наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячный доход от трудовой деятельности)".

При этом оценка достижения плановых ориентиров в бюджетной сфере будет осуществляться в сопоставимых условиях (сопоставимость продолжительности рабочего времени, отпусков) по принятым за основу для статистического наблюдения категориям работников, а также с учетом доходов, полученных в качестве поддержки педагогов, льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и т.д.

При корректировке указанных расходов в 2017 - 2018 годах будут учтены:

уточнения динамики роста заработной платы в Ставропольском крае;

установление допустимого отклонения уровня средней заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы от целевого ориентира по итогам года (не более 7% от размера заработной платы), что позволит сгладить возможные неточности прогнозирования целевого ориентира уровня заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы.

3. Отдельный вклад в обеспечение устойчивости бюджета города Ессентуки должен внести впервые разрабатываемый бюджетный прогноз города Ессентуки на период до 2022 года. Данный документ будет нацелен на поддержание устойчивости функционирования бюджетной политики города Ессентуки, формирование необходимых финансовых резервов и механизмов управления рисками и определение предельных объемов ("потолков") расходов на реализацию муниципальных программ.

Это подразумевает формирование необходимых финансовых резервов, механизмов управления рисками, определение предельных потолков расходов по муниципальным программам.

4. Для поддержания сбалансированности местного бюджета требуется проведение крайне взвешенной долговой политики.

Реализация долговой политики в 2017 - 2019 годах будет осуществляться в рамках решения ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки и недопущению роста расходов на обслуживание муниципального долга (доля в общем объеме расходов местного бюджета, не превышающая 10%).

5. В целях минимизации имеющихся рисков несбалансированности местного бюджета необходимо обеспечить направление дополнительных поступлений по доходам на снижение бюджетного дефицита, а не на увеличение расходных обязательств.

Для обеспечения баланса между усложняющимися муниципальными задачами и установленными на новом, более низком уровне бюджетными возможностями, задача повышения эффективности бюджетных расходов является первоочередной.

Существенный резерв повышения эффективности бюджетных расходов лежит в области подготовки бюджетных решений.

В борьбе за эффективное использование бюджетных средств требуется смещение акцента на оценку обоснованности решений. Необходимо активно использовать оценку эффективности бюджетных расходов уже на этапе планирования расходов.

Реализация представленных в Основных направлениях бюджетной политики мер по повышению эффективности бюджетных расходов будет опираться как на нахождение более тесных взаимосвязей между результативностью и объемами бюджетных ассигнований, так и на активное реформирование применяемых инструментов реализации бюджетной политики.

Это, в свою очередь, предполагает более четкую привязку муниципальных программ к целям муниципальной политики, усилением проектных принципов их построения, созданием новой системы их внешнего и внутреннего аудита. Кроме того, должны быть реализованы меры по повышению качества предоставления муниципальных услуг, процедур проведения муниципальных закупок, предварительного и последующего муниципального финансового контроля.