Приложение N 3. Основные направления государственной долговой политики Оренбургской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Приложение N 3
к постановлению Правительства области
от 27 октября 2016 г. N 770-пп

Основные направления
государственной долговой политики Оренбургской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Основные цели, принципы и задачи долговой политики Оренбургской области

Под долговой политикой Оренбургской области понимается процесс разработки и практической реализации стратегии управления государственными заимствованиями Оренбургской области в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.

Управление государственным долгом Оренбургской области также является одним из важных компонентов системы управления финансовыми средствами Оренбургской области. Оно включает в себя три взаимосвязанных компонента:

1. Бюджетная политика в части планирования объема и структуры государственного долга Оренбургской области (далее - государственный долг).

2. Осуществление заимствований и проведение операций с государственным долгом, направленных на оптимизацию его структуры и сокращения расходов на его обслуживание.

3. Организация учета долговых обязательств и операций с государственным долгом, функционирование платежной системы исполнения долговых обязательств.

Долговая политика Оренбургской области в 2017 - 2019 годах будет основываться на следующих принципах:

- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне, контроль за объемом государственного долга и расходами на его обслуживание;

- недопущение необоснованных заимствований посредством обеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностями областного бюджета в привлечении заемных средств;

- создание необходимых условий для снижения стоимости и обеспечения оптимальных сроков заимствований.

Основной целью управления государственным долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Оренбургской области в полном объеме по более низкой стоимости на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Основными задачами управления государственным долгом являются:

- модернизация системы управления долгом, в частности, системы учета прямых и условных обязательств;

- повышение эффективности государственных заимствований Оренбургской области;

- оптимизация структуры государственного долга с целью минимизации расходов на его обслуживание;

- сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;

- развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления государственным долгом;

- совершенствование учета и отчетности по обслуживанию долга и обеспечение раскрытия информации о государственном долге.

Решение перечисленных выше задач требует разработки комплекса мер по управлению государственным долгом, включающих следующие основные составляющие:

- планирование заимствований и ассигнований на платежи по государственному долгу в соответствии с бюджетной политикой Оренбургской области;

- контроль и оценка рисков, возникающих в сфере долговых обязательств;

- активные операции с долговыми обязательствами в целях снижения расходов по государственному долгу, совершенствования структуры государственного долга, развития вторичного рынка долговых инструментов области;

- текущий учет государственного долга;

- установление и поддержание эффективного диалога с инвестиционным сообществом, содействие развитию национального рынка субфедерального (муниципального) долга.

Эффективное управление государственным долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и прежде всего создание прозрачной системы управления государственным долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долговой политике Оренбургской области.

В связи с наличием уже принятых Оренбургской областью долговых обязательств вопросы оперативного управления государственным долгом в целях обеспечения в дальнейшем устойчивости экономической и финансовой системы Оренбургской области приобретают особую актуальность.

Главной целью системы оперативного управления государственным долгом следует признать сглаживание пиков долговых платежей и экономию бюджетных ассигнований, предусмотренных для обслуживания и погашения долговых обязательств.

К методам оперативного управления государственным долгом в рамках исполнения областного бюджета на текущий год относятся:

- корректировка сроков привлечения заемных средств, предусмотренных программой государственных внутренних заимствований Оренбургской области, для финансирования утвержденного объема дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств;

- накопление средств на едином счете по учету средств областного бюджета, необходимых для погашения долговых обязательств по мере возможности;

- досрочное погашение долговых обязательств;

- сокращение объема заимствований;

- использование различных инструментов заимствований.

Корректировка сроков привлечения заемных средств при условии сохранения общих параметров бюджета текущего года предусматривает их перенесение на более ранние или поздние сроки в соответствии с распределением заимствований, утвержденным кассовым планом. Критерием определения необходимости ее осуществления является реальное финансовое состояние Оренбургской области, то есть фактическое поступление доходов и фактическое использование предусмотренных бюджетом ассигнований.

В случае временного снижения фактического поступления доходов от запланированного уровня, который может повлечь срыв в финансировании утвержденных на данный период расходов, может быть принято решение о досрочном привлечении заемных средств, предусмотренных на последующие периоды финансового года. В случае опережающего поступления запланированных доходов и (или) экономии утвержденного объема бюджетных расходов может быть принято решение о перенесении государственных заимствований на более поздние сроки или досрочном погашении долговых обязательств Оренбургской области.

Корректировка сроков привлечения заемных средств может также мотивироваться складывающейся конъюнктурой на рынке заимствований, когда за счет изменения утвержденных сроков привлечения заемных средств достигается сокращение расходов по обслуживанию государственного долга.

Накопление средств на едином счете по учету средств областного бюджета средств, необходимых для погашения долговых обязательств, должно быть направлено в первую очередь на сглаживание пиковых нагрузок на областной бюджет и исключение в связи с этим резкого снижения уровня финансовой обеспеченности расходов областного бюджета.#

Накопление средств, необходимых для погашения в установленные сроки долговых обязательств Оренбургской области, может осуществляться в году, предшествующем пиковой нагрузке, и в рамках формирования проекта бюджета года, на который она приходится. В году, предшествующем пиковой нагрузке, накопление средств может осуществляться за счет доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения областного бюджета, и за счет экономии в расходах.

Средства, накопленные в текущем финансовом году для погашения долговых обязательств Оренбургской области следующего года, могут являться составной частью свободного остатка средств на начало следующего финансового года и использоваться на погашение этих обязательств в порядке, установленном бюджетным законодательством.

В целях избежания образования на счете областного бюджета значительной суммы не использованных в текущем бюджетном обороте средств, в зависимости от суммы накапливаемых финансовых ресурсов могут корректироваться сроки привлечения заемных средств, предусмотренных программой государственных внутренних заимствований Оренбургской области на очередной финансовый год и плановый период. Это означает, что за счет средств, имеющихся на счете по учету средств областного бюджета, осуществляется финансирование расходов текущего финансового года, а привлечение заемных ресурсов, предусмотренных на их финансирование, осуществляется в сроки, максимально приближенные к концу года или сроку исполнения долговых обязательств. Такой механизм регулирования накопления средств для погашения долговых обязательств Оренбургской области следующего финансового года обеспечивает экономию расходов по обслуживанию долговых обязательств Оренбургской области в текущем году. В то же время необходимо учитывать складывающуюся конъюнктуру на рынке долговых инструментов.

Досрочное погашение долговых обязательств Оренбургской области может осуществляться за счет дополнительно полученных доходов, экономии по расходам и (или) привлечения новых, более дешевых, заимствований. К досрочному погашению могут быть приняты обязательства как текущего финансового года, так и планового периода.

Сокращение объема государственных заимствований должно осуществляться при стабилизации финансового положения за счет получения дополнительных доходов и оптимизации утвержденных расходов. Сокращение объема государственных заимствований в текущем финансовом году должно рассматриваться как одна из мер снятия пиковых нагрузок по погашению долговых обязательств будущих периодов.

Использование тех или иных инструментов заимствований осуществляется в зависимости от ситуации на финансовом рынке и рассматриваемых условий заимствований.

Итоги реализации долговой политики Оренбургской области в 2015 году

Государственный долг по состоянию на 1 января 2016 года составил 28 993,4 млн. рублей, или 49,0 процента от доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений и по сравнению с 1 января 2015 года снизился на 586,4 млн. рублей.

В структуре государственного долга Оренбургской области по состоянию на 1 января 2016 года 52,2 процента, или 15 145,8 млн. рублей, занимают облигационные займы, что на 8,2 процента больше аналогичного показателя предыдущего года.

Бюджетные кредиты по состоянию на 1 января 2016 года составляют 12 123,1 млн. рублей, или 41,8 процента в общей структуре государственного долга, что на 5,1 процента меньше аналогичного показателя по состоянию на 1 января 2015 года. Государственный долг по кредитам кредитных организаций на 1 января 2016 года отсутствует. Задолженность по государственным гарантиям по состоянию на 1 января 2016 года сложилась в размере 1 724,5 млн. рублей, что составляет 6,0 процента в общей структуре государственного долга, что на 16,3 процента меньше аналогичного показателя на начало 2015 года.

Исполнение всех долговых обязательств Оренбургской области осуществлялось в установленные сроки и в полном объеме.

В целях осуществления взвешенной долговой политики постановлением Правительства Оренбургской области от 24 августа 2012 года N 702-п утверждена концепция управления государственным долгом, а также методики расчета долговой нагрузки на областной бюджет, расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку областного бюджета, критерии оценки государственного долга и государственных заимствований Оренбургской области.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 30 апреля 2013 года N 353-пп утверждена государственная программа "Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области" со сроком реализации по 2020 год, включающая подпрограмму "Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Оренбургской области", в которой поставлены следующие задачи:

- сохранение объема и структуры государственного долга на экономически безопасном уровне;

- соблюдение ограничений по объему государственного долга и расходам на его обслуживание, установленных федеральным и областным законодательством;

- соблюдение сроков исполнения долговых обязательств;

- минимизация стоимости заимствований;

- управление остатками средств областного бюджета путем размещения временно свободных средств областного бюджета на банковские депозиты.

В составе государственной программы "Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области" осуществлялась реализация основных мероприятий 5 подпрограмм.

Коэффициент эффективности реализации государственной программы по итогам 2015 года составил 0,97 - "высокий".

Планом мероприятий по увеличению налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Оренбургской области, оптимизации бюджетных расходов и совершенствованию долговой политики в Оренбургской области на 2014 - 2017 годы (по оздоровлению государственных финансов Оренбургской области), утвержденным постановлением Правительства Оренбургской области от 10 января 2014 года N 2-п, предусмотрены мероприятия по совершенствованию долговой политики Оренбургской области.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 28 ноября 2014 года N 915-п утверждены Основные направления государственной долговой политики Оренбургской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, в которых определены следующие основные мероприятия:

- установление дефицита бюджета Оренбургской области на 2015 год на уровне 10,0 процента от суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2015 год и недопустимость превышения дефицита выше указанного уровня до 2017 года;

- сохранение доли общего объема долговых обязательств Оренбургской области по кредитам от кредитных организаций и государственным ценным бумагам Оренбургской области к 1 января 2017 года на уровне не выше 50,0 процента от суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2016 год;

- ограничение предоставления государственных гарантий Оренбургской области;

- планирование привлечения бюджетных кредитов из федерального бюджета в целях финансирования дефицита областного бюджета после принятия соответствующих решений об их предоставлении.

В соответствии со статьями 11, 34 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", постановлением Правительства Оренбургской области от 20 августа 2010 года N 551-пп "О стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года" разработан и утвержден постановлением Правительства Оренбургской области от 13 ноября 2014 года N 871-пп бюджетный прогноз Оренбургской области на долгосрочный период до 2030 года, согласно которому политика по управлению государственным долгом на долгосрочную перспективу будет направлена, в частности, на:

- обеспечение сбалансированности областного бюджета;

- обеспечение постоянного доступа Оренбургской области к источникам заемных средств на приемлемых условиях, развитие рыночных инструментов государственных заимствований, поддержание достигнутого уровня долгосрочного кредитного рейтинга Оренбургской области;

- предоставление государственных гарантий Оренбургской области по заимствованиям юридических лиц на реализацию проектов, соответствующих приоритетным направлениям развития экономики, определенным стратегией развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года.

Таким образом, в настоящее время Оренбургская область имеет достаточную нормативную базу в области управления государственным долгом.

Государственные заимствования Оренбургской области в кредитных организациях выступают в качестве одной из основных форм осуществления заимствований. Преимущества данной формы заимствований обусловлены простой процедурой и относительно высокой скоростью их получения. В 2015 году проведено 10 аукционов на открытие возобновляемых кредитных линий. По итогам аукционов заключены контракты на общую сумму 3 000,0 млн. рублей со сроком действия до февраля 2017 года. В 2015 году банковские кредиты привлекались для покрытия дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств при возникавших кассовых разрывах.

Начиная с 2012 года, Оренбургская область активно использует такой долговой инструмент, как займы в форме выпуска государственных облигаций. Наращивание объема долговых обязательств в форме облигационных выпусков было обусловлено необходимостью диверсификации заимствований и удлинения срочности государственного долга. Этот новый, по сути, для Оренбургской области инструмент позволил привлечь необходимые средства на выполнение важных инвестиционных проектов, социальных и демографических федеральных и региональных инициатив.

В декабре 2012 года Правительством Оренбургской области размещен облигационный выпуск на сумму 4 000 млн. рублей. Ставка купона установлена в диапазоне от 9,2 процента до 10,0 процента. Амортизация долга установлена в размере 1 000 млн. рублей в 2014 году, 1 000 млн. рублей - в 2015 году, 2 000 млн. рублей - в 2017 году. Срок окончательного погашения выпуска - 14 декабря 2017 года.

В июне 2013 года Правительство Оренбургской области разместило облигации на общую сумму 5 000 млн. рублей со ставкой купона 8,5 процента и следующей амортизацией долга: 500 млн. рублей в 2015 году, и по 1 500 млн. рублей в 2016, 2018, 2019 годах, со сроком погашения выпуска 19 июня 2019 года.

В июне 2014 года министерством финансов Оренбургской области размещены государственные облигации на общую сумму 6 000 млн. рублей со ставкой купона 11 процентов годовых. Амортизация долга установлена в размере 600 млн. рублей в 2015 и 2020 годах, 1 200 млн. рублей - в 2016, 2017, 2018 годах, 900,0 млн. рублей - в 2020 году и 300,0 млн. рублей в 2021 году, со сроком погашения выпуска 14 июня 2021 года.

В июле 2015 года министерством финансов Оренбургской области размещены государственные облигации на общую сумму 5 000 млн. рублей со ставкой купона 14 процентов годовых. Амортизация долга установлена в размере 1 000 млн. рублей в 2020 - 2025 годах ежегодно, с окончательным сроком погашения обязательств 3 июля 2025 года.

Все размещения государственных облигаций в 2012 - 2015 годах производились на торговой площадке закрытого акционерного общества "Фондовая биржа ММВБ".

В декабре 2015 года министерством финансов Оренбургской области были проведены операции по досрочному выкупу облигаций Оренбургской области, размещенных в 2012 и 2014 годах (в количестве 626 557 облигаций 2012 года выпуска и 1 601 033 облигации 2014 года выпуска).

В результате выкупа облигаций государственный долг сократился на 1 754,2 млн. рублей, в том числе по облигациям 2012 года выпуска, - на 313,3 млн. рублей, облигациям 2014 года выпуска, - на 1 440,9 млн. рублей. Кроме того, выкуп облигаций привел к снижению ассигнований на их погашение и обслуживание в 2016 году на 320,2 млн. рублей и 180,5 млн. рублей соответственно.

По состоянию на 1 января 2016 года задолженность по государственным ценным бумагам Оренбургской области составляет 15 145,8 млн. рублей.

Оренбургская область активно использовала в 2010 - 2011 годах такой долговой инструмент, как бюджетный кредит из федерального бюджета на частичное покрытие дефицита бюджета по причине наименьшей стоимости его обслуживания, но такие заемные средства жестко ограничены по объему, целевому направлению и ограничивают самостоятельность областного бюджета в проведении финансовой политики.

В этот период Оренбургской областью были привлечены бюджетные кредиты в целях ликвидации последствий засухи в общем размере 2 828,5 млн. рублей.

В 2012 году благодаря обращениям глав регионов, входящих в Приволжский федеральный округ, и принятому Правительством Российской Федерации решению выплата кредитов, полученных на ликвидацию последствий засухи, начнется с 2023 года с уплатой по 10 процентов основного долга ежегодно вплоть до 2032 года, а в 2015 году процентная ставка за пользование кредитом снижена с 0,5 процента до 0,1 процента годовых.

На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года N 1808-р между Министерством финансов Российской Федерации, Внешэкономбанком и администрацией Оренбургской области в 1997 году заключены договоры поручительства на общую сумму 216 млн. немецких марок, в соответствии с которыми администрация Оренбургской области обязалась солидарно с открытым акционерным обществом "НОСТА" (ОХМК) отвечать за исполнение последним долговых обязательств перед федеральным бюджетом. В 2005 году в связи с ликвидацией заемщика Правительство Оренбургской области подписало мировые соглашения по погашению задолженности открытым акционерным обществом "НОСТА" (ОХМК) перед Министерством финансов Российской Федерации с рассрочкой исполнения долговых обязательств в размере 133,9 млн. евро на 30 лет.

В результате резкого скачка курса евро в декабре 2014 года задолженность выросла до 7 688,9 млн. рублей и на 1 января 2015 года составила 60,2 процента объема бюджетных кредитов из федерального бюджета и 26,0 процента от общей суммы государственного долга.

В декабре 2015 года на основании распоряжения Правительства российской Федерации от 5 августа 2015 года N 1506-р указанная задолженность зафиксирована по курсу 44,22 рубля за 1 евро, тем самым государственный долг по данным обязательствам уменьшился на 2 862,0 млн. рублей и по сравнению с 1 января 2015 года к 1 января 2016 года снизился на 37,2 процента.

Остаток задолженности Оренбургской области по данным обязательствам на 1 июля 2016 года составил 4 826,9 млн. рублей (35,4 процента объема бюджетных кредитов из федерального бюджета и 16,9 процента от общей суммы государственного долга).

Влияние рисков ухудшения экономической ситуации в Российской Федерации и сохранения неустойчивости экономики в среднесрочной перспективе на возможность рыночных заимствований в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач, и на приемлемых условиях привело к смещению вектора федеральной политики в сторону бюджетных кредитов, тем самым вернув тенденцию в части их предоставления. В 2014 - 2016 годах Оренбургской областью заключены соглашения с Министерством финансов Российской Федерации, направленные на замещение рыночных долговых обязательств бюджетными кредитами. Начиная с 2014 года бюджетных кредитов из федерального бюджета на покрытие дефицита областного бюджета привлечено на сумму 8 966,2 млн. рублей.

Объем государственного долга по государственным гарантиям Оренбургской области в течение 2015 года снизился на 334,8 млн. рублей в связи с исполнением принципалами своих обязательств. В 2015 году для обеспечения исполнения обязательств общество с ограниченной ответственностью "ПВК" по уплате основного долга по договору о предоставлении кредитной линии, открытой в целях реализации приоритетного инвестиционного проекта "Строительство Оренбургского Областного Центра народных художественных промыслов на территории Индустриального парка "Оренбургский пуховый платок" в г. Оренбурге" предоставлена государственная гарантия на сумму 50,0 млн. рублей сроком на 7 лет.

Таблица 1. Структура государственного долга Оренбургской области 2013 - 2015 годов

(тыс. рублей)
Наименование показателя (тыс. рублей)	на 01.01.2014	на 01.01.2015	на 01.01.2016
Объем государственного долга, в том числе:	24 351 565,2	29 579 787,4	28 993 376,8
объем долга по бюджетным кредитам	9 038 312,3	12 770 509,9	12 123 123,3
объем долга по кредитам от кредитных организаций	3 850 000,0	750 000,0	0,0
объем долга по государственным гарантиям	2 463 252,9	2 059 277,5	1 724 461,7
объем долга по государственным ценным бумагам	9 000 000,0	14 000 000,0	15 145 791,8
Объем расходов на обслуживание государственного долга	714 102,7	1 345 483,2	1 845 862,9
Объем доходов областного бюджета, в том числе:	63 307 199,5	75 888 991,8	77 179 584,3
налоговые и неналоговые доходы областного бюджета	50 200 115,4	59 102 043,5	59 221 689,7
объем безвозмездных поступлений	13 107 084,1	16 786 948,3	17 957 894,6
Отношение объема долга к доходам без учета безвозмездных поступлений, процентов	48,5	50,0	49,0
Объем расходов областного бюджета	74 174 275,6	78 925 290,9	81 215 874,2
Объем расходов, осуществляемый за счет субвенций, поступающих из федерального бюджета	4 015 208,4	5 434 354,4	5 595 685,9
Объем расходов областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета	70 159 067,2	73 490 936,5	75 620 188,3
Отношение объема расходов на обслуживание государственного долга к расходам областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета, процентов	1,02	1,83	2,44

Риски при исполнении областного бюджета в части государственных внутренних заимствований, идентификация рисков

Проблема управления рисками при управлении государственным долгом является центральной.

Основными рисками при исполнении областного бюджета в части государственных внутренних заимствований являются:

- риск процентной ставки, то есть вероятность неблагоприятного для Оренбургской области изменения стоимости заимствований вследствие изменения процентных ставок. Динамика процентных ставок непосредственно влияет на стоимость обслуживания как новых, принимаемых при рефинансировании государственного долга обязательств, так и имеющихся и новых долговых обязательств, обслуживаемых по переменной ставке. Как следствие, краткосрочные долговые обязательства или обязательства с переменной ставкой должны рассматриваться как более рискованные, чем долгосрочные обязательства с фиксированной ставкой.

Значительная доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме государственного долга формирует высокий процентный риск для заемщика. С одной стороны, осуществление заимствований в форме обязательств с переменной ставкой позволяет снизить риск рефинансирования, с другой - значительно увеличивает процентный риск заемщика. Таким образом, при осуществлении заимствований в форме обязательств с переменной ставкой следует исходить из необходимости сохранять такую структуру совокупного портфеля обязательств, которая позволяла бы поддерживать процентный риск на приемлемом уровне.

Показателями, позволяющими оценивать процентный риск заемщика, являются дюрация портфеля обязательств, доля обязательств с переменной ставкой в общем объеме государственного долга;

- риск рефинансирования, то есть вероятность того, что заемщик не сможет провести рефинансирование накопленных долговых обязательств по приемлемым процентным ставкам (текущим либо более низким) или невозможность рефинансировать текущие обязательства вовсе.

Риск рефинансирования связан с необходимостью погашения ранее принятых долговых обязательств за счет привлечения новых заимствований. Значительная доля краткосрочных обязательств или неравномерный график погашения, содержащий пиковые нагрузки на бюджет, значительно повышает риск рефинансирования.

В целях оценки риска рефинансирования необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг конъюнктуры рынка с учетом графика погашения долговых обязательств.

Целями управления рисками при исполнении областного бюджета в части государственных внутренних заимствований являются:

- снижение рисков неисполнения областного бюджета в части, касающейся финансирования расходов областного бюджета за счет заемных средств;

- сглаживание пиков платежей по финансированию дефицита областного бюджета и погашению долговых обязательств;

- повышение степени предсказуемости действий по привлечению заемных средств;

- совершенствование системы управления государственным долгом.

В целях управления рисками и принимая во внимание необходимость обеспечения оптимальной ликвидности областного бюджета, недопущения срывов в финансировании расходов областного бюджета, снижения рисков неисполнения областного бюджета в целом и по государственным заимствованиям в частности, осуществляется планирование государственных заимствований в текущем финансовом году и плановом периоде.

Планирование осуществляется на основе прогнозов поступления доходов, финансирования расходов и привлечения государственных заимствований, статистического анализа исполнения предыдущих лет с соблюдением следующих требований:

- при планировании государственных заимствований должны учитываться экономические возможности по мобилизации ресурсов, текущая и ожидаемая конъюнктура на финансовых рынках;

- государственные заимствования должны носить планомерный характер, при этом объемы государственных заимствований должны распределяться в течение года таким образом, чтобы снизить риск ухудшения условий государственных заимствований;

- для сглаживания пиков платежей по финансированию дефицита областного бюджета и погашению государственного долга при планировании, исполнении областного бюджета и государственных заимствований необходимо осуществлять управление ликвидностью и государственными заимствованиями;

- период планирования должен охватывать весь финансовый год, чтобы можно было вести работу с инвесторами и кредиторами;

- разработке и использованию должны подлежать программные средства планирования государственных заимствований, позволяющие проводить оперативный анализ планов и рисков, возникающих при привлечении заемных средств.

Важнейшая задача управления государственным долгом - своевременное выявление и оценка рисков, разработка долговой стратегии, позволяющей обеспечить привлечение необходимых объемов заемных ресурсов при сохранении общего уровня риска долгового портфеля на уровне, признанном приемлемым для заемщика.

Для измерения рисков портфеля государственного долга, корректной оценки стоимости его обслуживания следует использовать систему показателей долговой устойчивости. В самом общем смысле набор показателей, используемых для оценки состояния долговой устойчивости заемщика, может быть признан адекватным, если позволяет оценить как общее долговое бремя на бюджет субъекта Российской Федерации, так и текущую нагрузку, связанную с распределением во времени выплат по государственному долгу.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены два базовых показателя оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации:

1. Отношение объема государственного долга к общему объему доходов субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений.

Данный показатель отражает уровень общей долговой нагрузки на субъект Российской Федерации и является индикатором, характеризующим возможности субъекта Российской Федерации погасить накопленный долг.

2. Доля объема расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Данный показатель характеризует способность субъекта Российской Федерации обслуживать свои долговые обязательств без ущерба для других направлений расходов бюджета, т.е. социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации пороговое значение указанного показателя установлено на уровне 15 процентов. В соответствии с рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации рекомендуется ограничивать расходы на обслуживание долга субъектов Российской Федерации на уровне не более 5 процентов от общего объема расходов.

Для объективной оценки долговой устойчивости Оренбургской области целесообразно использовать более широкий набор показателей, чем установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации:

1. Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга (за исключением оборотов по бюджетным кредитам на пополнение остатков средств на счетах бюджета и кредитным линиям) к общему объему налоговых, неналоговых доходов областного бюджета и дотаций из федерального бюджета;

Данный показатель характеризует уровень текущей долговой нагрузки на бюджет субъекта Российской Федерации, отражая долю полученных доходов, направляемую на исполнение текущих долговых обязательств. Чем выше этот показатель, тем меньшая доля собственных доходов остается у субъекта Российской Федерации для финансирования социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Рекомендуется придерживаться уровня данного показателя не более 15 процентов.

2. Доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга.

Данный показатель отражает степень подверженности долгового портфеля риску рефинансирования. Рекомендуется ограничивать долю краткосрочных обязательств на уровне не выше 15 процентов.

Перечисленный набор показателей может дополняться иными индикаторами, применение которых методологически оправдано с точки зрения оценки долговой устойчивости субъекта Российской Федерации.

Состояние государственного долга на 1 июля 2016 года и перспективы развития долговой политики Оренбургской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов

Объем долговых обязательств Оренбургской области в настоящее время не превышает 50 процентов объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за год. Все действующие долговые обязательства Оренбургской области погашаются своевременно, просроченная задолженность отсутствует.

По состоянию на 1 июля 2016 года объем государственного долга Оренбургской области составил 28 617,8 млн. рублей. В структуре государственного долга Оренбургской области по состоянию на 1 июля 2016 года 47,6 процента занимают бюджетные кредиты (13 621,6 млн. рублей), что на 5,8 процента больше по сравнению с 1 января 2016 года. Это связано с привлечением в марте 2016 года бюджетного кредита из федерального бюджета в размере 1 598,4 млн. рублей. Облигационные займы (13 645,8 млн. рублей) составляют 47,7 процента, что на 4,5 процента меньше аналогичного показателя на начало года. Это произошло в связи с погашением части номинальной стоимости по государственным облигациям Оренбургской области 2013 года выпуска. Долг по кредитам кредитных организаций на 1 июля 2016 года как и на начало года отсутствует. Задолженность по государственным гарантиям по состоянию на 1 июля 2016 года составляет 1 350,5 млн. рублей, что составляет 4,7 процента в общей структуре государственного долга, что на 1,2 процента меньше аналогичного показателя на начало года.

Таблица 2. Структура государственного долга на 1 июля 2016 года

Наименование показателя (тыс. рублей)	01.07.2016
Объем государственного долга, в том числе:	28 617 818,70
объем долга по бюджетным кредитам	13 621 552,30
объем долга по кредитам от кредитных организаций	0,00
объем долга по государственным гарантиям	1 350 474,60
объем долга по государственным ценным бумагам	13 645 791,80
Объем расходов на обслуживание государственного долга	893 519,05
Объем доходов областного бюджета (план), в том числе:	76 474 343,60
налоговые и неналоговые доходы областного бюджета	62 186 944,00
объем безвозмездных поступлений	14 287 399,60
Отношение объема долга к доходам без учета безвозмездных поступлений, процентов	46,00
Объем расходов областного бюджета (план)	78 482 624,00
Объем расходов, осуществляемый за счет субвенций, поступающих из федерального бюджета (план)	5 367 750,60
Объем расходов областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета (план)	73 114 873,40
Отношение объема расходов на обслуживание государственного долга к расходам областного бюджета за исключением субвенций, поступающих из федерального бюджета, процентов	1,22

Заимствования на организованном рынке ценных бумаг - это способ гибко и оперативно управлять государственным долгом, диверсифицировать долговой портфель. К тому же достоинства облигационного займа неоспоримы при аккумулировании средств самого широкого круга инвесторов. Правильно сконструированный облигационный заем позволяет эмитенту привлекать средства на пять и более лет и тем самым точнее перераспределять долговую нагрузку.

Другое преимущество - облигационные заимствования создают кредитную историю и повышают рейтинг субъекта Российской Федерации - эмитента, а значит, способствуют росту популярности обязательств среди потенциальных инвесторов, кредиторов и контрагентов.

Приоритетным направлением долговой политики Оренбургской области в данном сегменте в планируемом периоде будет выпуск долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски, связанные с осуществлением заимствований, а также оптимизировать структуру государственного долга по срокам до погашения.

В июле 2016 года проведено 10 электронных аукционов на открытие кредитных линий с общей суммой закупок - 2 000,0 млн. рублей и сроком действия с 1 сентября 2016 года по 31 июля 2018 года. Кредиты будут привлекаться в целях покрытия дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств. Кредитные линии являются возобновляемыми, что позволит неоднократно использовать заемные средства для покрытия кассовых разрывов в случае недостатка ликвидности.

С учетом сохраняющейся волатильности на рынках капитала кредитование бюджета в 2017 году и плановом периоде будет зависеть от уровня приемлемости процентных ставок.

Оренбургская область в целях снижения расходов на обслуживание государственного долга и ликвидации образующихся кассовых разрывов при исполнении областного бюджета использует казначейские кредиты.

Статьей 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляется в размере, не превышающем одной двенадцатой утвержденного законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на срок, не превышающий 50 дней, при условии его возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года. Плата за пользование бюджетными кредитами на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации - 0,1 процента годовых.

Оренбургская область в 2016 году начала использовать подобный механизм для ликвидации кассовых разрывов, что позволило финансировать исполнение расходных обязательств областного бюджета, не прибегая к рыночным заимствованиям, путем привлечения в мае - августе 2016 года бюджетных кредитов из федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах бюджета в размере 6 000,0 млн. рублей.

В 2017 - 2019 годах планируется продолжать практику привлечения таких кредитов для минимизации расходов на обслуживание государственного долга.

С учетом рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации по направлениям роста доходов и оптимизации расходов, источников финансирования дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации, управлению государственным долгом субъекта Российской Федерации, принимая во внимание, что государственные гарантии являются достаточно рискованным и непрозрачным инструментом долговой политики, расширение практики предоставления государственных гарантий Оренбургской области в 2017 - 2019 годах не планируется.

Взвешенная долговая политика, проводимая Правительством Оренбургской области в условиях ограниченности финансовых ресурсов, позволяет обеспечить сбалансированность и устойчивость областного бюджета, сохранить объем и структуру государственного долга Оренбургской области на экономически безопасном уровне при неукоснительном соблюдении требований к объему государственного долга и расходам на его обслуживание, установленных бюджетным законодательством.

В соответствии с общепризнанными критериями оценки кредитного риска кредитная история заемщика является одним из важных индикаторов способности и намерения заемщика погашать свои долговые обязательства.

Положительная кредитная история Оренбургской области, подтверждение уровня международных долгосрочных кредитных рейтингов на уровне "ВВ" с прогнозом "Стабильный" по шкале международного рейтингового агентства Fitch Ratings (процедура наблюдения проводится с 2011 года) обеспечивают улучшение условий привлечения заемных средств на финансовых рынках как в части процентной ставки, так и в части увеличения интереса со стороны инвесторов к государственным ценным бумагам Оренбургской области.

Работа по поддержанию кредитного рейтинга Оренбургской области будет продолжена и в 2017 году по итогам исполнения областного бюджета.

При планировании расходов на обслуживание государственного долга Оренбургской областью соблюдаются нормы бюджетного законодательства и не превышают нормативно допустимых 15 процентов расходов областного бюджета за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, поступающих из федерального бюджета.

Сохранение размера государственного долга на экономически безопасном уровне, а также оптимизация его структуры рассматриваются в качестве основной важнейшей цели государственной долговой политики Оренбургской области. При этом деятельность в данной сфере будет направлена на обеспечение финансирования дефицита областного бюджета путем привлечения ресурсов на российском рынке на благоприятных условиях для Оренбургской области. Одновременно будет решаться задача по совершенствованию системы мониторинга заимствований и механизма предоставления бюджетных кредитов из областного бюджета и государственных гарантий.

Основными мероприятиями и целями, которые необходимо реализовать и достигнуть по итогам исполнения областного бюджета в предстоящем периоде являются:

- выполнение условий соглашений о предоставлении бюджету Оренбургской области бюджетных кредитов из федерального бюджета для частичного покрытия дефицита бюджета Оренбургской области, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации;

- отказ от планирования предоставления государственных гарантий Оренбургской области;

- сохранение объема расходов на обслуживание государственного долга к расходам областного бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, поступающих из федерального бюджета, на уровне не более 5 процентов;

- сохранение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга, за исключением оборотов по бюджетным кредитам на пополнение остатков средств на счетах областного бюджета и кредитным линиям, к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета и дотациям, поступающих из федерального бюджета, на уровне не более 15 процентов;

- использование механизма финансирования кассовых разрывов, возникающих при исполнении областного бюджета, - бюджетных кредитов из федерального бюджета на пополнение остатков средств на счетах областного бюджета;

- включение в состав источников финансирования дефицита областного бюджета и программу государственных заимствований привлечение бюджетных кредитов из федерального бюджета после принятия соответствующего решения о его предоставлении;

- обеспечение открытости для общества проводимой Оренбургской областью долговой политики;

- поддержание диалога с участниками рынка капитала и обеспечение регулярного раскрытия актуальной информации о проводимой бюджетной политике Оренбургской области, а также об объеме и составе накопленных долговых обязательств, о сроках их погашения и процентных ставках.