Приложение. Правовые основания отклонения протеста прокурора города Оренбурга от 15.06.2017 N 07-01-2017-121 на решение Оренбургского городского Совета от 11.06.2010 N 1115 "Об установлении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления города Оренбурга и Избирательной комиссии муниципального образования "город Оренбург" (в редакции решений Оренбургского городского Совета от 31.01.2012 N 338, от 10.10.2013 N 683, от 16.06.2015 N 1062, от 17.10.2016 N 245, от 28.02.2017 N 291)

Приложение
к решению
Оренбургского городского Совета
от 21 августа 2017 г. N 377

Правовые основания отклонения протеста прокурора города Оренбурга от 15.06.2017 N 07-01-2017-121 на решение Оренбургского городского Совета от 11.06.2010 N 1115 "Об установлении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления города Оренбурга и Избирательной комиссии муниципального образования "город Оренбург" (в редакции решений Оренбургского городского Совета от 31.01.2012 N 338, от 10.10.2013 N 683, от 16.06.2015 N 1062, от 17.10.2016 N 245, от 28.02.2017 N 291)

В Оренбургский городской Совет поступил протест прокурора города Оренбурга от 15.06.2017 N 07-01-2017-121 на решение Оренбургского городского Совета от 11.06.2010 N 1115 "Об установлении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления города Оренбурга и Избирательной комиссии муниципального образования "город Оренбург" (в редакции решений Оренбургского городского Совета от 31.01.2012 N 338, от 10.10.2013 N 683, от 16.06.2015 N 1062, от 17.10.2016 N 245, от 28.02.2017 N 291), в котором содержится ограничение на выплату пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в зависимости от стажа работы в органах местного самоуправления города Оренбурга и Избирательной комиссии в случае, если такой стаж составляет менее 25% от общего стажа, требуемого для назначения пенсии за выслугу лет.

По мнению прокурора города Оренбурга, данное ограничение не соответствует статьям 5, 11, 24 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статье 7 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также является коррупциогенным фактором по признаку выборочного применения объема прав.

С данной позицией прокурора города Оренбурга нельзя согласиться по следующим основаниям.

1. Согласно статье 5 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу.

В соответствии с требованиями данного Федерального закона муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24), муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу части 2 статьи 24 определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" регламентирует условия пенсионного обеспечении за выслугу лет только государственных гражданских служащих.

Согласно пункту 4 статьи 7 данного Закона условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. С 01.01.2017 законодателем установлен лишь минимальный стаж для получения права на пенсионное обеспечение за выслугу лет для муниципальных служащих, определяющий для органов местного самоуправления необходимые минимальные границы стажа при утверждении собственных условий предоставления права на пенсию.

Следует отметить, что на областном уровне отсутствует закон, предусматривающий конкретные условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов.

Принимаемые органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации акты определяют условия предоставления муниципальным служащим права на пенсию за выслугу лет, которая выплачивается за счет средств местных бюджетов.

Наделение органов местного самоуправления указанным правомочием основано на конституционно-правовой природе института муниципальной службы как одного из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, гарантированной статьей 12 Конституции Российской Федерации, в силу чего органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств указанного обеспечения для лиц, замещавших должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании.

Согласно обзору судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденному Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22 июня 2016 года, приведенные нормативные положения Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но необязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Соответственно, правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, установленное на федеральном уровне, не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсии за выслугу лет.

Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочия по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения муниципальных служащих возложены законодателем на сами органы местного самоуправления, которые впредь до установления правового регулирования, при котором порядок пенсионного обеспечения граждан проходивших службу на должностях гражданской и муниципальной службы являлся бы тождественным, сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств.

2. В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации; исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Согласно обзору судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденному Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22 июня 2016 года, следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий. Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе изменение органами местного самоуправления правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих.

Также примером реализации аналогичного подхода к формированию пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих, подтверждающим данную позицию, является рассмотрение идентичного спора в рамках гражданского дела N 33-161/2014 в СК по гражданским делам Ленинградского областного суда от 09.04.2014.

Таким образом, учитывая нормы федерального законодательства и сложившуюся судебную практику, включение нормы, предусматривающей период работы в органах местного самоуправления города Оренбурга и Избирательной комиссии муниципального образования "город Оренбург" не менее двадцати пяти процентов от стажа, требуемого для назначения пенсии за выслугу лет, не противоречит федеральному законодательству и соответственно не содержит в себе коррупциогенный фактор.

На основании вышеизложенного, с учетом позиции администрации города Оренбурга, изложенной в письме Главы города Оренбурга от 18.07.2017 N 1-1/5498, правовые основания для удовлетворения протеста прокурора города Оренбурга от 15.06.2017 N 07-01-2017-121 на решение Оренбургского городского Совета от 11.06.2010 N 1115 "Об установлении пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы органов местного самоуправления города Оренбурга и Избирательной комиссии муниципального образования "город Оренбург" (в редакции решения Оренбургского городского Совета от 28.02.2017 N 291) отсутствуют.