Решение Липецкого областного суда от 19 октября 2017 г. N 3А-32/2017 Суд признал недействующим постановление Липецкого областного Совета депутатов N 335-пс от 27.07.2017 г. "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", поскольку принятая формулировка спорной нормы не является однозначной, а толкуется в двух совершенно различных значениях. Нормотворческий орган в порядке толкования по существу изложил ранее принятую им норму в иной конструкции, что возможно лишь путем принятия нового нормативного акта о внесении изменений в действующий правовой акт

Решение Липецкого областного суда от 19 октября 2017 г. N 3А-32/2017

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 77-АПГ17-6 настоящее решение оставлено без изменения

Липецкий областной суд в составе:

председательствующего судьи Жуковой Н.Н.,

при секретаре Сырых К.Д.,

с участием прокурора Кима И.Е.;

рассмотрел в открытом судебном заседании административное исковое заявление ПАО Сбербанк об оспаривании Постановления Липецкого областного Совета депутатов N 335-пс от 27.07.2017 г. "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" установил:

В силу ч. 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" (в дальнейшем Закон ЛО N 59-ОЗ), введенной в действие Законом Липецкой области от 27.04.2012 N 24-ОЗ с 04.05.2012 г. (опубликован в газете "Липецкая газета", N 86 04.05.2012 г.) государственная гарантия области подлежит отзыву в случаях, утвержденных Законом Липецкой области от 9 октября 2007 года N 94-ОЗ "О бюджетном процессе Липецкой области", а также в случае невыполнения более чем на 10 процентов годовых финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию, в части следующих показателей: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест.

27.07.2017 г. Липецким областным Советом депутатов принято Постановление N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", которым дано следующее толкование части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области": "основанием для отзыва государственной гарантии области является невыполнение более чем на 10 процентов годовых хотя бы одного из финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест.

Данное Постановление опубликовано 01.08.2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в печатном издании "Липецкая газета" от 04.08.2017 г. N 149.

ПАО Сбербанк обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим данного постановления полностью с момента его официального опубликования.

Заявленные требования общество обосновывало тем, что оспариваемым постановлением нарушены его права и законные интересы, поскольку 31.12.2013 г. между администрацией Липецкой области, действующей от имени Липецкой области, ОАО "Сбербанк России" и ООО "АгроРегион" был заключен договор N 19 о предоставлении Государственной гарантии, которая 13.07.2017 г. была отозвана на основании части 10 ст. 29 Закона Липецкой области от 09.10.2007 г. N 94-ОЗ "О бюджетном процессе Липецкой области " и части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", подпункта "д" пункта 3.1 Государственной гарантии, подпункта "д" пункта 7.1 Договора в связи с невыполнением более чем на 10 процентов годовых финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, предоставленного в конкурсную комиссию, в части следующих показателей: выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль.

Поскольку ПАО Сбербанк, не согласилось с отзывом Государственной гарантии, со ссылкой на часть 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" (в редакции Закона ЛО от 27.04.2012 N 24-ОЗ) и условия Договора и Государственной гарантии, направив об этом в адрес администрации Липецкой области письмо, то администрация Липецкой области обратилась в Липецкий областной Совет депутатов с заявлением об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" (в редакции Закона ЛО от 27.04.2012 N 24-ОЗ).

Истец полагает, что данное в Постановлении толкование указанной нормы изменяет его первоначальный смысл, из которого следует, что основанием для отзыва Государственной гарантии может служить одновременное невыполнение всех четырех показателей. Об этом, по мнению истца, свидетельствует и изложение фразы "финансово-экономических показателей" во в множественном числе, и перечисление вышеназванных показателей через запятую без использования союзов " или", "либо", "хотя бы" и других слов, которые бы подразумевали какую-либо определенную часть показателей.

Представитель ПАО Сбербанк Борзунов Р.А., действующий по доверенности в порядке передоверия, поддержал заявленные требования, указав, что оспариваемым Постановлением дано совсем иное прочтение данной нормы Закона N 59-ОЗ, что должно было быть сделано иными средствами, например, изданием закона о внесении изменений в действующий нормативный акт. Официальное толкование нормативного правового акта не должно изменять его смысл.

Данное официальное толкование Липецким областным Советом депутатов ч. 1.1 ст. 9 Закона N 59-ОЗ вопреки первоначальному смыслу нарушает права ПАО Сбербанк, поскольку позволяет администрации Липецкой области отозвать у банка Государственную гарантию, предоставленную по договору, заключенному задолго до указанного толкования.

Просил исковые требования удовлетворить.

Представитель Липецкого областного Совета депутатов Орлова Е.В. возражала против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что толкование ч. 1.1 ст. 9 Закона N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" осуществлено в соответствии со ст. 23 Закона Липецкой области от 27.03.1997 г. N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области", а именно: тем нормотворческим органом, который принимал Закон ЛО N 59-ОЗ; при наличии обращения администрации Липецкой области; при наличии неясностей и различий в понимании указанной нормы при реализации ее на практике.

Порядок принятия и опубликования оспариваемого постановления соблюден.

Представитель ответчика пояснила, что администрация Липецкой области, которая выступала субъектом законодательной инициативы как данного Закона, так и Закона Липецкой области от 27.04.2012 г. N 24-ОЗ "О внесении изменений в Закон Липецкой области "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", которым введена ч. 1.1 ст. 9 данного Закона, подтвердила, что при разработке и принятии данной нормы ее позиция состояла в том, что невыполнение любого из указанных в части 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта является основанием для отзыва гарантии, поскольку приведет к невыполнению инвестиционного проекта в целом, к нарушению срока возврата заемных средств, уменьшение поступлений по налогам, сборам, иным обязательным платежам в бюджеты всех уровней РФ, что не соответствует условиям предоставления государственной поддержки. Исходя из смысловой нагрузки рассматриваемой нормы, данная позиция была поддержана депутатами.

Представители заинтересованного лица администрации Липецкой области Савчук Н.А. и Басинских Л.И. также просили отказать в удовлетворении заявленных требований, полагая, что оспариваемое толкование данной нормы осуществлено Липецким областным Советом депутатов в рамках его полномочий, не влечет изменение правового регулирования областного законодательства, поскольку соответствует первоначальному смысловому содержанию данной нормы.

Администрация Липецкой области, являясь разработчиком проекта Закона ЛО N 59-ОЗ в части государственной поддержки в форме государственных гарантий области по инвестиционным проектам, в том числе, и в части указанной нормы (ч. 1.1 ст. 9), считает, что использованные в этой норме финансово-экономические показатели бизнес-плана являются комплексными и ключевыми для экспресс-анализа работы предприятия, которое берет на себя обязательство реализовать проект в том объеме инвестиций, который был заявлен при подаче документов.

Указанные показатели являются общими для всех форм государственной поддержки, и их невыполнение более чем на 10 процентов является основанием для прекращения предоставления государственной поддержки как в форме налоговых льгот, так и для отзыва государственной гарантии.

Так же представители администрации Липецкой области указывали на то, что данное толкование не нарушает прав истца, поскольку государственная гарантия является лишь одним из способов обеспечения своевременного и полного выполнения обязательств ООО ""АгроРегион". Банк не лишен возможности воспользоваться иными способами обеспечения, предусмотренными кредитным договором, а именно: залогом, поручительством.

Представитель ООО ""АгроРегион" в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, не просил об отложении рассмотрения дела.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора Кима И.Е., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 217.1. КАС РФ административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее - акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 КАС РФ с особенностями, определенными настоящей статьей.

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (п. 3 данной статьи).

В силу ч. 3 ст. 23. Закона Липецкой области от 27.03.1997 N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (принят постановлением Липецкого областного Собрания депутатов от 24.03.1997 N 880-пс) официальное толкование нормативных правовых актов осуществляется исключительно теми нормотворческими органами, которыми они принимаются (издаются).

Как следует из материалов дела, постановлением Липецкого областного Собрания депутатов от 20.02.1997 N 826-пс принят Закон Липецкой области от 25.02.1997 N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", который в дальнейшем изменялся и дополнялся.

Законом Липецкой области от 27.04.2012 N 24-ОЗ, принятым Липецким областным Советом депутатов 19 апреля 2012 года с 04.05.2012 г. (опубликован в газете "Липецкая газета", N 86 04.05.2012 г.) в часть 1 статьи 9 Закона ЛО N 59-ОЗ, которая до внесения изменений звучала следующим образом: "Невыполнение финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, указанных в части 1 статьи 7 настоящего Закона, более чем на 10 процентов является основанием для прекращения предоставления государственной поддержки." дополнена словами "в форме льготы по налогу на имущество организаций и понижения налоговой ставки по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в областной бюджет".

Кроме того указанная статья дополнена частью 1.1 следующего содержания: "Государственная гарантия области подлежит отзыву в случаях, утвержденных Законом Липецкой области от 9 октября 2007 года N 94-ОЗ "О бюджетном процессе Липецкой области", а также в случае невыполнения более чем на 10 процентов годовых финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию, в части следующих показателей: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест." (л.д. 78-80).

Таким образом, Липецкий областной Совет, осуществив официальное толкование части 1.1. статьи 9 Закона ЛО N 59-ОЗ, действовал в пределах своих полномочий.

Оспариваемое Постановление обладает нормативными свойствами, поскольку может быть применено неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга организаций, получивших государственную поддержку в виде государственной гарантии в соответствии с Законом ЛО N 59-ОЗ.

Так как истцу ПАО Сбербанк на основании договора от 31.12.2013 г. и Государственной гарантии от 31.12.2013 г. администрацией Липецкой области от имени Липецкой области была предоставлена Государственная гарантия в обеспечение надлежащего исполнения ООО "АгроРегион" обязательств по договору об открытии невозобновляемой кредитной линии от 28.11.2013 г., которая в настоящее время отозвана администрацией именно со ссылкой на ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ, то довод истца о нарушении его прав данным Постановлением является обоснованным. (л.д. 17-24).

Кроме того, в настоящее время имеется спор в Арбитражном суде Липецкой области по поводу законности отозванной Государственной гарантии.

Ссылка же представителей администрации Липецкой области на отсутствие нарушения прав истца, поскольку государственная гарантия является лишь одним из способов обеспечения своевременного и полного выполнения обязательств ООО ""АгроРегион", и Банк не лишен возможности воспользоваться иными способами обеспечения, предусмотренными кредитным договором, а именно: залогом, поручительством, в данном случае правового значения не имеет.

Как следует из обращения администрации Липецкой области в Липецкий областной Совет депутатов от 21.07.2017 г., в котором она просит дать официальное толкование ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ, в качестве основания такого обращения указано наличие неясностей и различий в понимании указанной нормы при реализации ее на практике в части определения количества финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта. Позиция администрации состояла в том, что невыполнение любого из указанных финансово-экономических показателей бизнес-плана является нарушением условий предоставления государственной поддержки (л.д. 113-114), в том числе и в виде Государственной гарантии.

В силу ст. 11 Закона Липецкой области от 27.03.1997 N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" (далее Закон ЛО N 64-ОЗ) в нормативных правовых актах не допускается употребление сложных фраз и грамматических конструкций, иностранных слов, а также устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор (ч. 2).

Структура нормативного правового акта должна быть логически обоснованной, отвечающей целям и задачам правового регулирования, а также обеспечивающей логическое развитие и правильное понимание данного нормативного правового акта (ч. 3).

Акт нормативного толкования неотделим от самого толкуемого нормативного акта, они находятся во взаимосвязи, поэтому данный акт не должен содержат принципиальной новизны, поскольку он, разъясняя действующую норму, по существу имеет обратную силу для применения толкуемого нормативного акта.

Таким образом, официальное толкование нормативного правового акта не должно изменять его смысл.

Администрация Липецкой области, обращаясь за разъяснением спорной нормы, и Липецкий областной Совет, соглашаясь с необходимостью такого разъяснения, по существу признали то обстоятельство, что содержание ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ в части определения количества финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, невыполнение которых более чем на 10 процентов годовых является основанием для отзыва государственной гарантии, не является однозначным, а толкуется в двух, совершенно различных значениях: невыполнение всех показателей в совокупности или невыполнение одного из этих показателей.

Липецкий областной Совет, указав при осуществлении толкования данной нормы, что основанием для отзыва государственной гарантии области является невыполнение более чем на 10 процентов годовых хотя бы одного из финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, тем самым выбрал одно из двух различных значений, придаваемых этой норме в том виде, в каком она изложена в ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-О (в редакции Закона ЛО от 27.04.2012 N 24-ОЗ). Таким образом, в порядке толкования нормотворческий орган, по существу, изложил ранее принятую им норму, в иной конструкции, что в силу ст. 11 Закон ЛО N 64-ОЗ возможно лишь путем принятия Закона ЛО о внесении изменений в действующий правовой акт.

Ссылка представителей Липецкого областного Совета депутатов и администрации Липецкой области на иные действующие нормативные акты, которые, по их мнению, в их системном толковании, подтверждают смысловую нагрузку ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-О (в редакции Закона ЛО от 27.04.2012 N 24-ОЗ) только в том содержании, как она разъяснена в оспариваемом Постановлении, ничем объективным не подтверждена.

Как следует из преамбулы Закона Липецкой области от 25.02.1997 N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области, он устанавливает формы, условия и порядок оказания государственной поддержки инвесторам, осуществляющим инвестиции в экономику Липецкой области.

Согласно ст. 3 указанного Закона наряду с другими одной из форм государственной поддержки является Государственная гарантия области по инвестиционным проектам для осуществления инвестиций в форме капитальных вложений.

Для каждой из форм государственной поддержки в отдельных частях статьи 7 данного Закона предусмотрены условия ее предоставления, в том числе, в части 7 указано, что государственная поддержка в форме государственных гарантий области по инвестиционным проектам для осуществления инвестиций в форме капитальных вложений, предоставляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона Липецкой области от 9 октября 2007 года N 94-ОЗ "О бюджетном процессе Липецкой области" и настоящего Закона.

Ссылок в этой части статьи 7 данного Закона на какие-либо иные Законы, которые должны быть учтены при предоставлении государственной гарантии, не имеется.

Ни Бюджетный кодекс РФ, ни Закон Липецкой области от 9 октября 2007 года N 94-ОЗ "О бюджетном процессе Липецкой области" не содержат каких-либо конкретных положений в части предоставления государственной гарантии.

Кроме того, в отдельных частях статьи 9 Закона ЛО N 59-ОЗ перечислены самостоятельные основания и для прекращения предоставления разных форм государственной поддержки, а именно: ч. 1 предусматривает основания для прекращения предоставления государственной поддержки в форме льготы по налогу на имущество организаций и понижения налоговой ставки по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в областной бюджет, а ч. 1.1 - для отзыва Государственной гарантии.

В подпункте "д" пункта 3.1 Государственной гарантии от 31.12.2013 и подпункте "д" пункта 7.1 Договора от 31.12.2013 г. условия отзыва Государственной гарантии изложены в таком же содержании, как и в ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ.

Из пояснительной записки, представленной администрацией Липецкой области к проекту закона Липецкой области "О внесении изменений в Закон Липецкой области "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области в соответствии со ст. 13 Закона ЛО от 27.03.1997 N 64-ОЗ (л.д. 81), также не содержится разъяснений по поводу смысловой нагрузки каких-либо положений ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ при ее принятии.

Законы Липецкой области "О налоге на имущество организаций в Липецкой области" N 80-ОЗ от 27.11.2003 г. и "О применении пониженной налоговой ставки налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет" N 151-ОЗ от 29.05. 2008 г. (л.д. 131-138), на которые указывали представители Совета и Администрации, не могут быть приняты во внимание, поскольку указанные законы не регулируют правоотношения, связанные с предоставлением государственной гарантии.

С учетом вышеизложенного, доводы представителей Липецкого областного Совета депутатов и администрации Липецкой области о том, что исходя из целей предоставления государственной поддержки, определенных в Законе ЛО N 59-ОЗ, содержание положений ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ при ее принятии не могло иметь иного значения, кроме того, какое дано Липецким областным Советом депутатов при толковании этой нормы, являются несостоятельными.

Более того, указанный довод опровергает и то обстоятельство, что администрация Липецкой области, являясь инициатором законопроекта Закона ЛО от 27.04.2012 N 24-ОЗ, сама обратилась в Липецкий областной Совет депутатов с заявлением о разъяснении положений ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ, ссылаясь на их неясность и неопределенность.

Задача и цель толкования заключается в установлении подлинной воли законодателя, выраженной в норме, и правильном ее применении.

Раскрытие воли законодателя в принятом им законе, а также формулировка наиболее точного его смысла возможна как посредством толкования, так и путем внесения изменения в действующую норму.

Поскольку формулировка ч. 1.1 ст. 9 Закона ЛО N 59-ОЗ (в ред. Закона ЛО от 27.04.2012 N 24-ОЗ) в части определения количества финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, невыполнение которых более чем на 10 процентов годовых является основанием для отзыва государственной гарантии, имеет неоднозначное значение, а достаточных и достоверных доказательств тому, что только данное Липецким областным Советом депутатов толкование этой нормы соответствовало воле законодателя при ее принятии, не представлено, то при таких обстоятельствах требования истца о признании принятого Липецким областным Советом депутатов Постановления недействующим подлежит удовлетворению.

Так как обращение администрации Липецкой области с заявлением о толковании спорной нормы связано с имеющимся спором с ПАО Сбербанк по поводу отзыва Государственной гарантии, то суд считает, что Постановление надлежит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

С учетом положений части 11 статьи 11 КАС РФ, а также ч. 4 ст. 21 Закона Липецкой области от 27.03.1997 N 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области" возложить на Липецкий областной Совет депутатов обязанность опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца после вступления его в законную силу в печатном органе "Липецкая газета".

В соответствии с ч. 1 ст. 111 КАС РФ с административного ответчика Липецкий областной Совет депутатов в пользу ПАО Сбербанк надлежит взыскать расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 руб.

Руководствуясь статьями 215-217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление ПАО Сбербанк удовлетворить.

Признать недействующим Постановление Липецкого областного Совета депутатов N 335-пс от 27.07.2017 г. "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от 25 февраля 1997 г. N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" со дня вступления решения суда в законную силу.

Возложить на Липецкий областной Совет депутатов обязанность опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца после вступления его в законную силу в "Липецкой газете".

Взыскать с Липецкого областного Совета депутатов в пользу ПАО Сбербанк расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 руб.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации лицами, участвующим в деле, в течение одного месяца со дня составления решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Липецкий областной суд.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 23 октября 2017 года.

Председательствующий

Н.Н. Жукова