Приложение. Бюджетный прогноз Рязанской области на долгосрочный период до 2030 года

Приложение
к распоряжению
Правительства
Рязанской области
от 22 февраля 2017 г. N 79-р

Бюджетный прогноз Рязанской области на долгосрочный период до 2030 года

Бюджетный прогноз Рязанской области на долгосрочный период до 2030 года (далее - Бюджетный прогноз) разработан в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", статьей 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 7 Закона Рязанской области от 21 декабря 2016 года N 90-ОЗ "О стратегическом планировании в Рязанской области", статьей 6 Закона Рязанской области от 14 октября 2005 года N 102-ОЗ "О бюджетном процессе в Рязанской области", постановлением Правительства Рязанской области от 29 июля 2015 г. N 179 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения бюджетного прогноза Рязанской области на долгосрочный период".

1. Цели, задачи и основные подходы к формированию бюджетной политики Рязанской области на период до 2030 года

Предпосылками формирования Бюджетного прогноза стала не только необходимость разработки и реализации всей совокупности документов стратегического планирования, но и востребованность хозяйствующими субъектами. Предсказуемость бюджетной политики Рязанской области (далее - бюджетная политика) способствует росту привлекательности региональной экономики для потенциальных инвесторов, помогая им сформировать собственные средне- и долгосрочные стратегии поведения, и повышает эффективность действий органов государственной власти Рязанской области в целом.

Таким образом, бюджетная политика, основные показатели которой зафиксированы в Бюджетном прогнозе, на современном этапе должна стать одним из инструментов достижения целей государственной региональной социально-экономической политики.

Актуальность Бюджетного прогноза заключается в том, что долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Тем самым долгосрочное планирование должно позволить уйти от инерционного подхода, когда бюджетные ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет.

Кроме того, большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов бюджета, сохранив при этом уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора бюджетной сферы. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации, в связи с чем долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации. При этом повышается обоснованность принимаемых в этой сфере решений и всесторонняя оценка возможных их отдельных последствий. Тем самым выстраивается взаимоувязанная система документов бюджетного планирования, обеспечивающая сбалансированность мер, реализуемых в текущем, среднесрочном и долгосрочном периодах.

Таким образом, долгосрочное бюджетное планирование повышает степень предсказуемости реализуемой бюджетной политики, позволяет прослеживать долгосрочные тенденции изменения объема и структуры доходов и расходов областного и консолидированного бюджета Рязанской области, а также вырабатывать на их основе соответствующие меры, направленные на повышение эффективности функционирования бюджетной системы Рязанской области в целом.

Бюджетная политика в 2014 - 2016 годах реализовывалась с учетом складывающейся экономической ситуации и характеризующих ее макроэкономических показателей. Акцент бюджетной политики был смещен на разработку и последовательную реализацию плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности Рязанской области в 2015 году и на 2016 - 2017 годы.

В новых экономических условиях долгосрочное бюджетное планирование должно сыграть важную роль в повышении сбалансированности консолидированного бюджета Рязанской области и качества бюджетной политики на областном и муниципальном уровнях.

Бюджетный прогноз разработан на базе основных показателей прогноза социально-экономического развития Рязанской области на период до 2030 года (далее - Долгосрочный прогноз), утвержденного распоряжением Правительства Рязанской области от 19.01.2016 N 11-р. При этом уточнены прогнозные показатели по доходам, расходам и дефициту (профициту) консолидированного бюджета Рязанской области.

Долгосрочный прогноз предусматривает три варианта социально-экономического развития: инерционный, инновационный (базовый) и форсированный.

Бюджетный прогноз сформирован исходя из инновационного (базового) варианта Долгосрочного прогноза, который предусматривает реализацию сложившихся региональных преимуществ в условиях сдержанного роста экономики Рязанской области. Согласно базовому варианту к 2030 году прогнозируются:

- увеличение валового регионального продукта в номинальном выражении в 3,2 раза, в реальном выражении - в 1,6 раза относительно 2014 года;

- рост промышленного производства на 35% относительно 2014 года;

- рост производства сельскохозяйственной продукции в хозяйствах всех категорий на 33,5% к уровню 2014 года;

- увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием в 2,7 раза по сравнению с уровнем 2014 года;

- рост объема инвестиций в основной капитал в 1,8 раза к уровню 2014 года;

- снижение доли населения, имеющего доходы ниже величины прожиточного минимума, до 10,1% против 11,1% в 2014 году;

- снижение среднегодовой численности постоянного населения Рязанской области на 4,8% относительно 2014 года;

- снижение численности занятых в экономике на 29,7 тыс. человек (94,0% к уровню 2014 года);

- рост фонда начисленной заработной платы всех работников в 2,7 раза относительно 2014 года.

Целью бюджетной политики на период до 2030 года (далее - долгосрочная бюджетная политика) является обеспечение необходимого уровня сбалансированности областного и консолидированного бюджета Рязанской области и достижение стратегических целей социально-экономического развития Рязанской области.

Достижение указанной цели может быть обеспечено при наличии эффективной и сбалансированной экономики, а также эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти Рязанской области, что требует обоснованной оценки ресурсного потенциала Рязанской области, включая финансовые возможности областного и консолидированного бюджета Рязанской области.

Конечная цель бюджетной политики состоит в повышении уровня и качества жизни населения Рязанской области в условиях сбалансированного бюджета, выполнении государственных социальных гарантий.

При формировании долгосрочной бюджетной политики необходимо исходить из решения следующих основных задач:

1) обеспечение бюджетной устойчивости и соблюдение норм бюджетного законодательства Российской Федерации и Рязанской области.

Данная задача включает в себя следующие направления деятельности:

- повышение надежности экономических прогнозов и консервативности предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

- поддержание безопасного уровня дефицита областного бюджета и государственного долга Рязанской области, соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- сохранение относительно постоянного уровня расходов областного бюджета в условиях временных макроэкономических колебаний и замедления темпа роста собственных доходов областного бюджета;

- ограничение роста расходов областного бюджета, не обеспеченных стабильными доходными источниками. Принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки их эффективности и возможных сроков и механизмов реализации в пределах имеющихся ресурсов;

- совершенствование бюджетного законодательства Рязанской области в случае изменения бюджетного законодательства на федеральном уровне;

2) сохранение и развитие налогового потенциала Рязанской области.

Решение данной задачи будет достигаться за счет проведения взвешенной налоговой политики, направленной на стимулирование экономического развития региона, получение необходимого объема бюджетных доходов в первую очередь за счет улучшения качества налогового администрирования, сокращения теневой экономики, поддержки предпринимательской и инвестиционной активности.

Основными направлениями работы в указанной сфере в долгосрочном периоде будут:

- расширение налоговой базы бюджета за счет стимулирования роста инвестиций и обеспечение инвестиционной привлекательности региона;

- увеличение доходного потенциала областного и местных бюджетов на основе поддержки и развития малого и среднего предпринимательства;

- увеличение собираемости имущественных налогов с использованием возможностей региональной системы мониторинга и инвентаризации объектов недвижимости;

- выявление и пресечение схем минимизации налогов, совершенствование методов легализации "теневой" заработной платы;

- взаимодействие органов государственной власти Рязанской области и органов местного самоуправления Рязанской области с налоговыми органами и администраторами неналоговых доходов в целях повышения качества администрирования платежей и сокращения недоимки по налоговым и неналоговым платежам;

- дальнейшая оптимизация региональных и местных налоговых льгот с учетом их бюджетной и экономической эффективности;

3) повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентация бюджетных средств на достижение конечных социально-экономических результатов.

Основными направлениями работы по повышению эффективности использования бюджетных средств являются:

- соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, который в долгосрочном периоде будет обеспечиваться в том числе за счет применения единой классификации, единых перечней государственных услуг;

- формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом возможности их оптимизации и повышения эффективности исполнения;

- совершенствование инструментов программно-целевого планирования, управления и бюджетирования, повышение эффективности реализации государственных программ Рязанской области и расширение их использования в бюджетном планировании;

- повышение эффективности процедур проведения государственных закупок;

- повышение эффективности бюджетных инвестиций;

- принятие новых расходных обязательств на основе сравнительной оценки их эффективности с учетом разных способов достижения поставленной цели (конечных социально-экономических результатов);

- развитие системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, совершенствование внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также процедур предварительного и последующего контроля в финансово-бюджетной сфере.

Главным инструментом, который призван обеспечить повышение результативности и эффективности использования бюджетных средств, ориентированности на достижение целей региональной политики, останутся государственные программы Рязанской области, предельные объемы финансового обеспечения которых устанавливаются Бюджетным прогнозом;

4) повышение качества государственных услуг.

Решение задачи повышения качества предоставляемых населению государственных услуг в долгосрочной перспективе должно осуществляться не за счет роста расходов, а за счет повышения эффективности деятельности государственных учреждений Рязанской области и реорганизации неэффективных учреждений. Бюджетные средства, высвобождаемые в результате реализации данных мер, должны использоваться на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, но только при условии роста производительности труда в бюджетном секторе. Контракт, включающий показатели и критерии оценки эффективности деятельности руководителей и работников учреждений, должен стать действенным инструментом повышения качества оказываемых государственных услуг.

Улучшению качества оказания государственных и муниципальных услуг также будет способствовать повышение конкуренции организаций, участвующих в оказании государственных услуг, в том числе за счет привлечения к оказанию услуг иных юридических лиц, а не только государственных учреждений;

5) обеспечение в полном объеме публичных нормативных обязательств.

Реализация данной задачи в том числе включает следующие основные направления деятельности:

- безусловное исполнение указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года: N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения", N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", N 602 "Об обеспечении межнационального согласия", N 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации"; от 1 июня 2012 года N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы" и от 28 декабря 2012 года N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" с учетом параметров, установленных в планах мероприятий ("дорожных картах"), касающихся изменений в отраслях социальной сферы;

- оптимизация предоставления мер социальной поддержки и социальных услуг населению исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости;

6) совершенствование и развитие межбюджетных отношений.

Основными подходами в области межбюджетных отношений останутся:

- обеспечение сбалансированности местных бюджетов и сокращение муниципального долга;

- формирование устойчивой собственной доходной базы местных бюджетов, совершенствование стимулов по ее наращиванию;

- укрепление финансовой дисциплины муниципальных образований Рязанской области, соблюдение органами местного самоуправления условий и ограничений бюджетного законодательства Российской Федерации и Рязанской области;

- минимизация (исключение) неиспользованных остатков целевых средств в местных бюджетах;

- совершенствование стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами, повышения эффективности расходования средств местных бюджетов;

7) осуществление взвешенной долговой политики, сохранение умеренной долговой нагрузки.

Решение указанных стратегических задач в области управления государственным долгом будет заключаться в максимально возможном сдерживании роста объема государственного долга Рязанской области, минимизации расходов на его обслуживание, своевременном исполнении долговых обязательств. Для этого необходимо:

- осуществлять мониторинг полноты использования бюджетных ассигнований получателями средств областного бюджета;

- осуществлять мероприятия по наращиванию объема налоговых и неналоговых доходов областного бюджета;

- обеспечивать потребность в заемных средствах для сбалансированности областного бюджета при условии соблюдения ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и заключенными соглашениями с Министерством финансов Российской Федерации;

- продолжить практику привлечения рыночных заимствований сроком от трех до пяти лет для более равномерного распределения долговой нагрузки по годам;

- проводить регулярно анализ процентных ставок за пользование заемными средствами на финансовом рынке субъектами Российской Федерации, оперативно реагировать на изменение стоимости заимствований, используя инструмент рефинансирования имеющегося долга с целью оптимизации структуры заимствований;

- использовать все возможности замены рыночных заимствований бюджетными кредитами, предоставляемыми из федерального бюджета на частичное покрытие дефицита бюджета и пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации;

- взвешенно подходить к вопросу предоставления государственных гарантий Рязанской области, так как инструмент бюджетных гарантий в условиях нестабильной экономической конъюнктуры представляется достаточно рискованным и непрозрачным;

- поддерживать положительный кредитный рейтинг Рязанской области;

8) обеспечение прозрачности и открытости областного и консолидированного бюджета Рязанской области и бюджетного процесса для общества.

Бюджетная политика осуществляется в интересах общества. Успех ее реализации зависит не только от действий органов государственной власти Рязанской области, но и от того, в какой мере общество понимает данную политику, разделяет цели, механизмы и принципы ее реализации. Поэтому в долгосрочном периоде на постоянной основе должны применяться механизмы обеспечения публичности и доступности информации по реализации бюджетной политики за счет регулярной публикации информации о бюджете для граждан как в ходе подготовки, так и исполнения областного и консолидированного бюджета Рязанской области. Кроме того, предстоит разработка и внедрение портала "Открытый бюджет", использование альтернативных форм организации взаимодействия с обществом в процессе принятия и исполнения консолидированного бюджета Рязанской области, например, в рамках региональных программ инициативного бюджетирования, программ поддержки местных инициатив при непосредственном участии населения Рязанской области;

9) развитие информационного обеспечения бюджетного процесса.

В настоящее время в Рязанской области сформированы основные элементы информационно-технологической инфраструктуры по сопровождению бюджетного процесса. Автоматизированные системы применяются в сферах планирования, исполнения областного и консолидированного бюджета Рязанской области, сбора бюджетной отчетности, при планировании и осуществлении государственных закупок, при формировании государственных программ Рязанской области в увязке с бюджетом, при анализе основных показателей бюджетной сферы и финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

Однако современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности бюджетного сектора, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами на федеральном уровне введена в эксплуатацию единая государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами "Электронный бюджет" (далее - система "Электронный бюджет"). Поэтому наряду с модернизацией уже имеющихся в Рязанской области информационных систем в долгосрочной перспективе стоит масштабная задача по интеграции всех существующих и создаваемых региональных информационных ресурсов в систему "Электронный бюджет".

Бюджетная система крайне восприимчива к изменениям экономической ситуации. При формировании Бюджетного прогноза необходимо в полной мере учитывать прогнозируемые риски развития экономики и предусматривать адекватные меры по минимизации их неблагоприятного влияния на финансовые показатели консолидированного бюджета Рязанской области.

В условиях экономической нестабильности наиболее негативными последствиями и рисками для бюджетной системы Рязанской области могут быть:

- превышение прогнозируемого уровня инфляции;

- рост тарифов и цен на товары и услуги субъектов естественных монополий;

- недостижение плановых показателей прогноза социально-экономического развития Рязанской области и Российской Федерации в части роста инвестиций, объемов промышленного производства, прибыли организаций и доходов населения, количества занятых в экономике;

- использование недобросовестными налогоплательщиками схем уклонения от уплаты налогов и получения необоснованной налоговой выгоды;

- сокращение производства подакцизной продукции на территории Рязанской области из-за неопределенности перспектив дальнейшего развития пивоваренной и алкогольной отраслей;

- высокий уровень дефицита областного бюджета и местных бюджетов, приводящий к росту государственного и муниципального долга, возникновению кредиторской задолженности областного бюджета;

- ухудшение условий для рыночных заимствований: рост ключевой ставки Банка России, резкое снижение доступности кредитных ресурсов коммерческих банков, в том числе в связи с ростом ставок при привлечении кредитов.

Кроме того, в сфере региональной бюджетной политики существуют риски невыполнения плановых расходных обязательств, зависящие от бюджетной политики Российской Федерации в части передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти на уровень субъектов Российской Федерации, внесения изменений в налоговую политику и межбюджетные отношения или принятия на федеральном уровне решений, приводящих к увеличению стоимости расходных обязательств областного бюджета и местных бюджетов. Передача дополнительных расходных обязательств на региональный уровень и сокращение объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета может повлечь за собой значительное увеличение расходной нагрузки на областной бюджет.

Решение вышеуказанных задач и минимизация бюджетных рисков обеспечиваются в рамках комплексного подхода, включающего в себя:

- обеспечение взаимного соответствия и координации бюджетного прогноза с другими документами стратегического планирования, в первую очередь Долгосрочным прогнозом и государственными программами Рязанской области;

- систематизацию и регулярный учет основных бюджетных и макроэкономических рисков;

- повышение доходного потенциала Рязанской области;

- максимальное наполнение доходной части областного и консолидированного бюджета Рязанской области для осуществления социально значимых расходов;

- поддержание экономически безопасного уровня государственного долга Рязанской области;

- поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств Рязанской области с учетом ситуации на финансовом рынке;

- активное участие в привлечении средств федерального бюджета в том числе в рамках государственных программ Российской Федерации.

2. Прогноз основных характеристик областного и консолидированного бюджета Рязанской области (доходы, расходы, дефицит (профицит) бюджета) на долгосрочный период, а также показателей объема государственного долга Рязанской области

Прогноз основных характеристик областного и консолидированного бюджета Рязанской области на долгосрочный период до 2030 года, а также показателей объема государственного долга Рязанской области представлен в приложении N 1 к Бюджетному прогнозу.

3. Предельные расходы областного бюджета на финансовое обеспечение реализации государственных программ Рязанской области на период их действия, а также прогноз расходов областного бюджета на осуществление непрограммных направлений деятельности на долгосрочный период

Предельные расходы областного бюджета на финансовое обеспечение реализации государственных программ Рязанской области на период их действия, а также прогноз расходов областного бюджета на осуществление непрограммных направлений деятельности на долгосрочный период до 2030 года определены с учетом финансовых возможностей областного бюджета и представлены в приложении N 2 к Бюджетному прогнозу.