Решение Воронежского областного суда от 8 февраля 2018 г. N 3а-310/2018 Суд признал недействующим с 1 января 2017 года оспариваемый пункт 2 статьи 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II, в части установления для Общественно-деловых зон обслуживания местного значения с индексом О2 в графе "Архитектурно-строительные требования" требования о том, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж

Решение Воронежского областного суда от 8 февраля 2018 г. N 3а-310/2018

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего судьи Раковой В.Е.

при секретаре Юрловой Л.В.

с участием прокурора Бескакотова А.А.,

представителя административного истца по доверенности Общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Энергоснаб" по доверенности Кардашова С.Н.,

представителя административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности Гриднева А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Воронеже административное дело по административному иску Общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Энергоснаб" к Воронежской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта, установил:

20 декабря 2017 года административный истец в лице его представителя по доверенности С.Н. Кардашова обратился в суд с названным выше административным иском, оспаривая пункт 1.2 решения Воронежской городской Думы от 21.12.2016 N 466-IV "О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждений Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" как не соответствующего Градостроительному кодексу РФ.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что изменения, внесенные Решением N 466-IV в статью 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж "Характеристика территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства", предполагают необходимость перед началом строительства, реконструкции объектов капитального строительства согласовать в уполномоченном структурном подразделении администрации городского округа город Воронеж архитектурно-градостроительный облик объекта.

Приказом заместителя главы администрации городского округа город Воронеж по градостроительству N 835 от 16.11.2017 года был утвержден градостроительный план земельного участка N N, выданный административному истцу по его заявлению на земельный участок, принадлежащий административному истцу на праве собственности и расположенный по адресу: г. Воронеж, Московский проспект, 31-е.

В пункте 2.3. указанного градостроительного плана земельного участка, в соответствии с формой, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 27.04.2017 г., содержится описание предельных параметров разрешенного строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок. В числе архитектурно-строительных требований для территориальной зоны с индексом 02, в которой расположен земельный участок, принадлежащий административному истцу, градостроительный план земельного участка содержит требование о том, что "строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж".

Несоблюдение этого требования влечет за собой отказ в выдаче разрешения на строительства на основании положений части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

Полагая, что указанное требование о согласовании архитектурно-градостроительного облика объектов капитального строительства не соответствует положениям частей 7, 9, 11, 13 статьи 51, части 2 статьи 6, статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, части 1 статьи 59, статьи 9 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", административный истец просит признать пункт 1.2 Решения N 466-IV - недействующим.

В обоснование нарушениях своих прав ссылается на то, что действие нормативного акта, устанавливающего в градостроительном регламенте требование о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, делает такое согласование необходимым для получения разрешения на строительство, при этом необоснованно удлиняя процедуру получения такого разрешения: в пункте 2.10 Порядка предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта на территории городского округа город Воронеж, утвержденного Решением Воронежской городской Думы от 21.12.2016 N 465-IV (далее - Порядок), установлен 30-дневный срок для принятия решения Управлением главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по соответствующему заявлению о согласовании.

Кроме удлинения во времени процесса получения разрешения на строительство, оспариваемый нормативный акт фактически возлагает на застройщика также обязанность по оплате соответствующих материалов, содержащих описание подлежащего согласованию архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства. Пунктом 2.4. Порядка установлены специальные требования к изложению текстовой и графической части архитектурного решения объекта.

В судебном заседании представитель административного истца Общества с ограниченной ответственностью "Торговый дом "Энергоснаб" Кардашов С.Н. заявленные требования поддержал по изложенным в административном иске основаниям, изменив и уточнив предмет административного иска: просил признать недействующим со дня принятия пункт 1.2 Решения N 466-IV в части установления указанных выше требований для Общественно-деловых зон обслуживания местного значения с индексом О 2.

Представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности Гриднев А.В. возражал против удовлетворения заявленных требований, полагая оспариваемую норму соответствующей федеральному законодательству и принятой с соблюдением установленного порядка и компетенции Воронежской городской Думы.

Прокурор Бескакотов А.А. высказал заключение о противоречии оспариваемой нормы содержанию федерального законодательства.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства и заслушав мнение прокурора, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Судом установлено, что решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж.

Решением Воронежской городской Думы от 21.12.2016 N 466-IV внесены изменения в решение Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж".

В соответствии с пунктом 1 названного решения Воронежская городская Дума решила внести в приложение к решению Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" следующие изменения:

"1.2. В статье 19 "Характеристика территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства":

1.2.1. Дополнить архитектурно-строительные требования для территориальных зон Ж1 (зона малоэтажной индивидуальной застройки), Ж2 (зона малоэтажной смешанной застройки), Ж3 (зона индивидуальной застройки под развитие многоэтажного строительства), Ж4 (зона развития малоэтажной застройки), Ж5 (зона среднеэтажной застройки), Ж6 (зона коллективных садов), Ж7 (многоэтажная застройка), Ж8 (зона малоэтажной многоквартирной застройки, подлежащей сносу (под развитие многоэтажной)), Ж9 (зона среднеэтажной застройки, подлежащей реконструкции и модернизации), Ж10 (зона развития многоэтажной жилой застройки), Ж11 (застройка, подлежащая трансформации), О1 (многофункциональный общегородской центр), О2 (зона обслуживания местного значения), О3 (зона обслуживания общегородского значения), О4 (зона специализированного обслуживания), О5 (зона объектов дошкольного и школьного образования), П1 (зона промышленных и коммунальных предприятий), П2 (зона развития промышленных территорий), П3 (зона трансформации), ИТ1 (городские магистрали и улицы), Р4 (зона лечебно-оздоровительных учреждений), Р5 (прибрежные зоны отдыха, набережные, лугопарки), СП2 (зоны, занятые кладбищами) абзацем следующего содержания:

"- Строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж".

Опубликовано названное решение в газете "Берег", N 95, 27.12.2016 и в соответствии с его пунктом 2 данный документ вступил в силу с 1 января 2017 года.

Таким образом, фактически административным истцом оспариваются положения статьи 19 "Характеристика территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства" Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж в редакции решения Воронежской городской Думы от 21.12.2016 N 466-IV, которая включена в раздел 8 "Градостроительные регламенты о видах использования территории", в части установления для Общественно-деловых зон обслуживания местного значения с индексом О2 в графе "Архитектурно-строительные требования" требования о том, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что приказом заместителя главы администрации городского округа город Воронеж по градостроительству N 835 от 16.11.2017 года был утвержден градостроительный план земельного участка N N, выданный административному истцу по его заявлению на земельный участок, принадлежащий административному истцу на праве собственности и расположенный по адресу: г. Воронеж, Московский проспект, 31-е.

В пункте 2.3. указанного градостроительного плана земельного участка содержится описание предельных параметров разрешенного строительства, установленные градостроительным регламентом. В числе архитектурно-строительных требований для территориальной зоны с индексом 02, в которой расположен земельный участок, принадлежащий административному истцу, градостроительный план земельного участка содержит требование о том, что "строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж".

Исходя из изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемая административным истцом норма регулирует отношения с его участием в части установления архитектурно-строительных требований для Общественно-деловых территориальных зон обслуживания местного значения с индексом О2.

В указанной части он имеет право на её оспаривание.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Разрешая заявленные требования, суд принимает во внимание, что положениями пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки определяются как документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Из приведенных положений следует, что требования, устанавливаемые градостроительным регламентом в пределах границ соответствующей территориальной зоны в составе правил землепользования и застройки, подлежат утверждению нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Утверждение правил землепользования и застройки городских округов пунктом 3 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления городских округов.

В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (далее - Устав), утвержденного постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 N 150-I, Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящихся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.

Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.

Решение Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж" было подписано главой городского округа и опубликовано в газете "Воронежский курьер", N 2, 12 января 2010 года и в оспариваемой части действует в редакции решения от 21.12.2016 N 466-IV, которое также было подписано и опубликовано в газете "Берег", N 95, 27.12.2016.

Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, а также по внесению в названный документ изменений, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, было соблюдено.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято Воронежской городской Думой в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством, и пределах ее компетенции.

Оценивая доводы административного иска о несоответствии оспариваемой нормы требованиям федерального законодательства, суд учитывает, что в силу пункта 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ принимаемые по вопросам градостроительной деятельности муниципальные правовые акты не должны противоречить настоящему Кодексу.

Оспариваемые положения нормативного правового акта закрепляют в градостроительном регламенте в числе архитектурно-строительных требований обязанность лица, намеревающегося осуществить строительство либо реконструкцию объекта капитального строительства в городском округе город Воронеж, осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства в соответствии с решением уполномоченного органа о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.

Как установлено частью 1 статьи ст. 57.3 Градостроительного кодекса РФ, в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка выдается градостроительный план земельного участка.

Таким образом, вводимое оспариваемой нормой требование отражается в градостроительном плане земельного участка.

В силу требований части 11 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ подготовка проектной документации осуществляется, в том числе, на основании информации, указанной в градостроительном плане земельного участка.

На основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ в разрешении на строительство уполномоченным органом может быть отказано заявителю в случае несоответствия представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Из изложенного следует, что действие нормативного акта, устанавливающего в градостроительном регламенте требование о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, делает такое согласование необходимым для получения разрешения на строительство.

Вместе с тем, статьей 51 Градостроительного кодекса РФ, содержащей исчерпывающий перечень документов, необходимых к представлению в уполномоченный орган при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство, такой документ не предусмотрен.

В указанной части оспариваемая административным истцом норма противоречит статье 51 Градостроительного кодекса РФ и возлагает на административного истца не предусмотренные названным кодексом обязанности по разработке и согласованию материала по описанию архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства.

Согласно части 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 этой же статьи документов.

Как следует из содержания пункта 4 части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, требование об описании внешнего облика объекта при получении разрешения на строительство предусмотрено федеральным законодательством лишь в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, и лишь в случае, если его строительство или реконструкция планируется в границах территории исторического поселения федерального или регионального значения.

Пунктом 7.4 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно части 2 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ правительство Российской Федерации утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

В соответствии с приведенной нормой Правительством РФ принято Постановление от 28.03.2017 N 346 об утверждении Исчерпывающего перечня процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения. Раздел II названного нормативного правового акта к числу процедур, связанных с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления относит предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта (пункт 123).

Однако из содержания названных правовых норм следует, что утвержденный перечень процедур связан с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований.

Вместе с тем для территории городского округа город Воронеж на федеральном уровне не установлены какие-либо особенности осуществления градостроительной деятельности, следовательно, реализация административной процедуры, предусмотренной в названном выше перечне, не может быть осуществлена в отсутствие конкретного механизма, определенного федеральным законодательством.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Суд полагает, что оспариваемая норма подлежит признанию недействующей с даты вступления её в силу.

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

признать недействующим с 1 января 2017 года пункт 2 статьи 19 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II (в редакции решения Воронежской городской Думы от 21.12.2016 N 466-IV), в части установления для Общественно-деловых зон обслуживания местного значения с индексом О2 в графе "Архитектурно-строительные требования" требования о том, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства должны осуществляться в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж, осуществляющим функции в области градостроительной и архитектурной деятельности на территории городского округа город Воронеж.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 09 февраля 2018 года.

Председательствующий

В.Е. Ракова