Решение Воронежского областного суда от 20 августа 2018 г. N 3а-606/2018 Суд отказал в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим в части Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III

Решение Воронежского областного суда от 20 августа 2018 г. N 3а-606/2018

Воронежский областной суд в составе:

председательствующего Привалова А.А., при секретаре Юрловой Л.В., с участием представителей административного истца Кардашова С.Н., Полянских Н.Н., представителя административного ответчика Гриднева А.В., представителя заинтересованного лица Ивановой Ю.В., прокурора Савельевой С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" к Воронежской городской Думе о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III утверждено Положение о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж.

Данное решение опубликовано в издании "Воронежский курьер" от 24 апреля 2012 года N 44.

Согласно пункту 9.1 статьи 9 названного Положения порубочный билет и (или) разрешение на пересадку деревьев и кустарников для проведения работ, планируемых по основаниям, указанным в пункте 8.2 статьи 8 Положения, предоставляется физическим или юридическим лицам, которыми или в интересах которых производится рубка насаждений, с включением требований по компенсационному озеленению, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 9.4 данной статьи.

Статья 10 Положения предусматривает, что порубочный билет для проведения работ, планируемых по основаниям, указанным в пункте 8.2 статьи 8 Положения, предоставляется физическим или юридическим лицам, которыми или в интересах которых производится рубка или уничтожение зеленых насаждений, после перечисления в установленном порядке в бюджет городского округа город Воронеж средств, составляющих компенсационную стоимость зеленых насаждений, планируемых к рубке или уничтожению.

Общество с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" (далее - общество) обратилось в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением к Воронежской городской Думе о признании недействующим Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III, в части одновременного предъявления к лицам, получающим порубочный билет, требования перечисления в бюджет городского округа город Воронеж суммы компенсационной стоимости насаждений и требований по компенсационному озеленению (далее - Положение N 762-III).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что распоряжением Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации от 29 июня 2015 года N 1109-р земельный участок с кадастровым номером N площадью 3 654 кв. м. предоставлен обществу на праве ограниченного пользования (сервитута) для строительства и эксплуатации объектов дорожного сервиса. На основании постановления Девятнадцатого апелляционного суда от 17 мая 2018 года обществу 31 мая 2018 года выдано разрешение на строительство. 01 июня 2018 года общество обратилось в Управление экологии администрации городского округа город Воронеж с заявлением о выдаче порубочного билета на вырубку на вырубку деревьев на земельном участке.

В силу статьи 9 Положения N 762-III порубочный билет и (или) разрешение на пересадку деревьев и кустарников предоставляется физическим или юридическим лицам, которыми или в интересах которых производится рубка насаждений, с включением требований по компенсационному озеленению.

Абзацем 7 пункта 8.2 статьи 8 данного Положения установлено, что структурное подразделение администрации городского округа г. Воронеж по охране окружающей среды предоставляет порубочный билет после того, как заявитель перечисляет в бюджет городского округа город Воронеж сумму компенсационной стоимости насаждений, определенной согласно методике расчета компенсационной стоимости зеленых насаждений.

Во исполнение Положения N 762-III администрацией городского округа город Воронеж принято постановление от 28 июня 2012 года N 513 "Об утверждении Методики расчета компенсационной стоимости зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж". Как следует из Методики, при расчете компенсационной стоимости полностью учитываются все факторы, определяющие возможность возмещения ущерба окружающей среде, наносимого в результате вырубок, производимых в ходе строительства объектов капитального строительства на территории городского округа. При исчислении суммы денежной компенсации уполномоченный орган исходит из того, что в результате уплаты такой компенсации будет полностью восстановлен ущерб от вырубки зеленых насаждений.

Пунктом 9.3 статьи 9 Положения N 762-III предусмотрено осуществление компенсационного озеленения за счет средств физических или юридических лиц, которыми или в интересах которых произведена рубка насаждений. Один раз оплатив мероприятия по компенсационной высадке деревьев и кустарников, заявитель несет те же самые затраты второй раз, обеспечивая мероприятия по компенсационному озеленению своими силами в объеме не менее вырубаемого.

В силу закрепленного в статье 15 ГК РФ принципа полного возмещения причиненных убытков лицо, право которого нарушено, может требовать возмещения расходов, которые оно произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, компенсации утраты или повреждения имущества (реальный ущерб), а также уплаты неполученных доходов, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

По мнению административного истца, положения оспариваемого нормативного правового акта, позволяющие одновременно возлагать на причинителя вреда обязанности по проведению компенсационного озеленения и по возмещению вреда в денежной форме противоречат части 1 статьи 50 Конституции Российской Федерации, которой установлена недопустимость двойной ответственности за одно и то же деяние.

В судебном заседании представители административного истца Кардашов С.Н., Полянских Н.Н. заявленные требования поддержали.

Представитель административного ответчика Гриднев А.В. полагал, что оспариваемое Положение соответствует требованиям действующего законодательства и оснований для признания его недействующим в части не имеется.

Представитель заинтересованного лица - администрации городского округа город Воронеж Иванова Ю.В. полагала, что требования общества удовлетворению не подлежат.

Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Савельевой С.А., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, распоряжением Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации от 29 июня 2015 года N 1109-р земельный участок с кадастровым номером N площадью 3 654 кв. м. предоставлен ООО "Строймаркет-Черноземье" на праве ограниченного пользования (сервитута) для строительства и эксплуатации объектов дорожного сервиса (л.д. 22-23).

На основании данного распоряжения между ФКУ "Черноземуправтодор" и ООО "Строймаркет-Черноземье" заключено соглашение об установлении сервитута на земельный участок (л.д. 17-21).

Исполняя постановление Девятнадцатого апелляционного суда от 17 мая 2018 года, ФКУ "Черноземуправтодор" 31 мая 2018 года выдало ООО "Строймаркет-Черноземье" разрешение на строительство (л.д. 24-26).

01 июня 2018 года общество обратилось в Управление экологии администрации городского округа город Воронеж с заявлением о выдаче порубочного билета на вырубку на вырубку деревьев на земельном участке (л.д. 27).

Уведомлением Управления экологии администрации городского округа город Воронеж от 28 июня 2018 года N 19/1-1018 ООО "Строймаркет-Черноземье" отказано в выдаче порубочного билета на рубку 128 деревьев на земельном участке в связи с отсутствием в проектных решениях мероприятий по озеленению (л.д. 167).

Таким образом, ООО "Строймаркет-Черноземье" является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и имеет право на обращение в суд с административным исковым заявлением о его оспаривании.

В соответствии с пунктом "д" Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Основы управления в области охраны окружающей среды закреплены в главе II Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), регулирующей компетенцию органов, разграничение сфер влияния и принятия нормотворческих и иных решений между ними, перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере охраны окружающей среды, роль органов местного самоуправления в охране окружающей среды.

В статье 5 названного закона перечислены полномочия органов государственной власти Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по принятию законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением, определены статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ.

В статье 6 данного закона, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, установлено, что указанные органы вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, установлены пунктом 3 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ. Согласно данной норме к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В силу пункта 1 статьи 37 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статьей 61 названного закона установлено, что зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и гарантируется в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, отнесены к вопросам местного значения городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16).

Представительным органом муниципального образования город Воронежа является городская Дума (статья 28 Устава).

Согласно пункту 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

В соответствии с частью 1 статьи 56 Устава городского округа город Воронеж городская Дума по вопросам, отнесенным к ее полномочиям федеральными законами, законами Воронежской области и Уставом городского округа город Воронеж, принимает решения.

Решением городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III утверждено Положение о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж.

Данное решение опубликовано в издании "Воронежский курьер" от 24 апреля 2012 года N 44 (часть 11 статьи 55 Устава).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта.

Оспаривая Положение, административный истец утверждает, что данный нормативный правовой акт позволяет одновременно возлагать на причинителя вреда обязанности по проведению компенсационного озеленения и по возмещению вреда в денежной форме, что противоречит части 1 статьи 50 Конституции Российской Федерации, которой установлена недопустимость двойной ответственности за одно и то же деяние.

Суд полагает эти доводы административного истца несостоятельными по следующим основаниям.

Основанием юридической ответственности является совершение правонарушения - виновного противоправного деяния (действия или бездействия), нарушающего нормы законодательства об охране окружающей среды. Исключением из общего правила является возможность привлечения к ответственности за правомерное поведение в случае причинения вреда окружающей среде в результате эксплуатации источников повышенной опасности (объектов атомной энергетики, опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений), при этом причинитель вреда возмещает его в соответствии с положениями действующего гражданского законодательства.

Содержанием гражданско-правовой ответственности является применение к правонарушителю санкций, которые вызывают отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав, либо возложение на правонарушителя новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей.

Оспариваемое Положение N 762-III не регулирует вопросы ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

В целях реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду отдельные отношения в сфере охраны зеленого фонда городских и сельских поселений Воронежской области регулирует Закон Воронежской области от 11 марта 2013 года N 01-ОЗ "О зеленом фонде городских и сельских поселений Воронежской области".

В статье 3 данного закона определено, что зелеными насаждениями являются древесная, кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения, находящаяся в пределах зеленого фонда. Не является противоправным повреждение или уничтожение зеленых насаждений, осуществляемое при наличии оформленного в установленном порядке разрешения в случае реализации проектов строительства, реконструкции зданий, строений, сооружений, благоустройства территории, утвержденных в установленном порядке.

Как следует из статьи 1 Положения N 762-III, его принятие направлено на сохранение и развитие зеленого фонда городского округа, разработано в целях реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и регулирует отношения в сфере благоустройства в части создания, реконструкции, содержания и иных действий в отношении зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж.

Статья 2 данного Положения вводит понятие озелененных территорий, которые разграничиваются на территории общего и ограниченного пользования, специального назначения. Также данная статья определяет следующие понятия: компенсационное озеленение - создание зеленых насаждений взамен уничтоженных; компенсационная стоимость зеленых насаждений - стоимостная оценка типичных видов (категорий) зеленых насаждений и объектов озеленения, проведенная суммированием всех видов затрат, связанных с их созданием и содержанием, с учетом их социальной значимости.

Статьей 2 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, определено понятие озелененной территории как части территории природного комплекса, на которой располагаются искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты - парк, сад, сквер, бульвар; застроенные территории жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которой часть поверхности занята растительным покровом.

В пункте 2 Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 N 190-II, к озелененным территориям отнесены территории, занятые древесной, кустарниковой и травянистой растительностью естественного и искусственного происхождения.

Часть 2 статьи 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ устанавливает, что охрана зеленого фонда городских поселений предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

Согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года N 1261-О-О, будучи составной частью процесса организации благоустройства и озеленения территорий, выдача порубочного билета относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Регулирующий в соответствии со статьей 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" отдельные отношения в сфере охраны зеленого фонда городских и сельских поселений Воронежской области Закон Воронежской области от 11 марта 2013 года N 01-ОЗ устанавливает, что в случае реализации проектов строительства, реконструкции зданий, строений, сооружений, утвержденных в установленном порядке, повреждение или уничтожение зеленых насаждений, осуществляемое при наличии оформленного в установленном порядке разрешения, не является противоправным (статья 3).

Принимая оспариваемый нормативный правовой акт, представительный орган муниципального образования действовал в пределах предоставленных ему полномочий по вопросам местного значения городского округа. Орган местного самоуправления в целях сохранения и развития зеленого фонда вправе осуществлять правовое регулирование в объеме, обеспечивающем создание благоприятной окружающей среды.

Компенсационная стоимость зеленых насаждений и компенсационное озеленение не относятся к мерам ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды, а являются одним из оснований предоставления порубочного билета.

В случае противоправного уничтожения зеленых насаждений вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 3 статьи 77, часть 1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).

Ссылка административного истца на иное правовое регулирование в других субъектах Российской Федерации, устанавливающим при выдаче порубочного билета либо уплату компенсационной стоимости, либо проведение компенсационного озеленения, не является основанием для признания положения недействующим в оспариваемой части, поскольку органы местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий, при отсутствии регулирования данных правоотношений нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, самостоятельно определяют основания для выдачи порубочного билета исходя из состояния зеленого фонда того или иного поселения.

Суд считает, что общество, воспользовавшись правом застройки земельного участка, в границах которого находятся подлежащие уничтожению зеленые насаждения, обязано учитывать расходы, которое оно понесет в связи с освоением спорного участка. Данные обстоятельства являются следствием осуществления обществом хозяйственной деятельности по своему усмотрению, не ограничивают его экономическую самостоятельность и свободу предпринимательства, и не нарушают его права.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом не установлено противоречия оспариваемого Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав и законных интересов административного истца, оснований к удовлетворению административного иска у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Строймаркет-Черноземье" о признании недействующим в части Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 11 апреля 2012 года N 762-III.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

А.А. Привалов