Решение Воронежского областного суда от 27 сентября 2018 г. N 3а-593/2018 В удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим в части Положения "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж", утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 г. N 790-III отказано

Решение Воронежского областного суда от 27 сентября 2018 г. N 3а-593/2018

Воронежский областной суд в составе: председательствующего Привалова А.А., при секретаре Юрловой Л.В., с участием представителя административных истцов Араповой Е.И., представителя административного ответчика Анищенко М.А., представителя заинтересованного лица Киреева С.В., прокурора Жарковой В.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Понятовской Людмилы Дмитриевны, индивидуального предпринимателя Цветковой Ирины Ивановны к Воронежской городской Думе о признании недействующим в части Положения "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж", утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III, установил:

решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III утверждено Положение "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж".

Данное решение опубликовано в издании "Воронежский курьер" от 12 мая 2012 года N 50-51.

Впоследствии в него были внесены изменения и дополнения.

Согласно пункту 6.1 Положения действие договора прекращается уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж досрочно в одностороннем порядке в соответствии с условиями Договора по следующим основаниям (абзац 1 пункта 6.1 в редакции решения Воронежской городской Думы от 12.09.2018 N 919-IV):

д) эксплуатации нестационарного торгового объекта без акта приемочной комиссии, подтверждающего соответствие размещенного нестационарного торгового объекта требованиям, указанным в договоре на размещение нестационарного торгового объекта, и архитектурному решению, а также готовность нестационарного торгового объекта к эксплуатации (в редакции решения Воронежской городской Думы от 23.12.2015 N 118-IV);

з) в случае принятия органом местного самоуправления следующих решений:

- о необходимости ремонта и (или) реконструкции автомобильных дорог, в случае если нахождение нестационарного торгового объекта препятствует осуществлению указанных работ;

- об использовании территории, занимаемой нестационарным торговым объектом, для целей, связанных с развитием улично-дорожной сети, размещением остановок городского общественного транспорта, оборудованием бордюров, организацией парковочных карманов;

- о размещении объектов капитального строительства регионального и муниципального значения;

- о заключении договора о развитии застроенных территорий, в случае если нахождение нестационарного торгового объекта препятствует реализации указанного договора;

к) при выявлении факта нарушения действующего законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, табачных изделий, что подтверждено вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревшего дело (в редакции решения Воронежской городской Думы от 29.06.2016 N 281-IV);

м) при наличии документов, подтверждающих, что объект не является нестационарным объектом (документов, подтверждающих право собственности, заключения независимой экспертизы, вступившего в законную силу решения суда) (введен решением Воронежской городской Думы от 30.03.2016 N 201-IV);

н) в случаях размещения нестационарных торговых объектов в охранных зонах инженерных сетей при отказе предприятий и организаций, в ведении которых находятся эти сети, в согласовании размещения (введен решением Воронежской городской Думы от 29.06.2016 N 281-IV);

о) в случае размещения нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в частной собственности (введен решением Воронежской городской Думы от 12.09.2018 N 919-IV);

п) в связи с невозможностью соблюдения действующих норм и правил противопожарной безопасности и (или) дорожного движения при размещении нестационарного торгового объекта (введен решением Воронежской городской Думы от 12.09.2018 N 919-IV).

Индивидуальные предприниматели Понятовская Л.Д., Цветкова И.И., а также Гаджиев А.Г. обратились в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных норм названного Положения.

Определением суда от 02.08.2018 г. принят отказ Гаджиева А.Г.о. от административного иска в связи с утратой им статуса индивидуального предпринимателя, производство в части оспаривания нормативного правового акта Гаджиевым А.Г.о. прекращено.

Административные истцы с учетом неоднократных уточнений исковых требований просили признать недействующими со дня их принятия подпункты "д", "з", "к", "м", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения (том 1 л.д. 103-113, 155-159, том 2 л.д. 161-163).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением Воронежской городской Думой своих полномочий, подпункты "д", "з", "к", "м", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения противоречат гражданскому законодательству, так как позволяют уполномоченному органу администрации городского округа город Воронеж отказаться от исполнения договора на размещение нестационарного торгового объекта в одностороннем порядке, а именно противоречат п. 1 ст. 310 ГК РФ, ч. 3 ст. 2, ч. 2 ст. 6, ч. 3 ст. 17 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции", ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым Положением, которое принято в отношении неопределенного круга лиц. Положение нарушает их права, свободы, законные интересы, им введены необоснованные препятствия для осуществления административными истцами (хозяйствующими субъектами) законной предпринимательской деятельности. По мнению административных истцов, заключенные между ними и уполномоченным органом договоры на размещение нестационарных торговых объектов могут быть расторгнуты в одностороннем порядке на основании любого из оспариваемых подпунктов, что свидетельствует о нарушении прав и законных интересов предпринимателей.

Административные истцы индивидуальные предприниматели Понятовская Л.Д., Цветкова И.И. извещены о месте и времени рассмотрения дела, просили рассматривать дело в их отсутствие.

В судебном заседании представитель административных истцов Арапова Е.И. заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Анищенко М.А. полагал, что оспариваемое Положение соответствует требованиям действующего законодательства и оснований для признания его недействующим в части не имеется. В письменных возражениях административный ответчик указал, что решением Арбитражного суда Воронежской области по делу N А14-17431/2012 установлено, что оспариваемое Положение было принято Воронежской городской Думой в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий. Административными истцами не представлено надлежащих доказательств нарушения их прав, свобод и законных интересов, либо реальной угрозы их нарушения. Ссылка истцов на возможное применение к ним оспариваемых норм ничем не обоснована. Оспариваемые административными истцами нормы не устанавливали новых и не изменяли ранее предусмотренных муниципальными правовыми актами обязанностей для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, поэтому оценке регулирующего воздействия не подлежали.

Представитель заинтересованного лица - администрации городского округа город Воронеж Киреев С.В. полагал, что требования удовлетворению не подлежат.

Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Жарковой В.Н., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и гарантируется в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133).

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 названного закона органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17 Федерального закона N 381-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Представительным органом муниципального образования город Воронежа является городская Дума (статья 28 Устава).

В соответствии с частью 1 статьи 56 Устава городского округа город Воронеж городская Дума по вопросам, отнесенным к ее полномочиям федеральными законами, законами Воронежской области и Уставом городского округа город Воронеж, принимает решения.

Решением городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж (том 2 л.д. 37-113).

Данное решение опубликовано в издании "Воронежский курьер" от 12 мая 2012 года N 50-51 (часть 11 статьи 55 Устава) (том 2 л.д. 117-119).

Впоследствии в него были внесены изменения и дополнения, касающиеся оспариваемых норм, в том числе решениями Воронежской городской Думы от 23.12.2015 N 118-IV, от 30.03.2016 N 201-IV, от 29.06.2016 N 281-IV, от 12.09.2018 N 919-IV (том 1 л.д. 191-232, л.д. 233-250, том 2 л.д. 1-7, 8-32, 141-157). Опубликованы в издании "Берег" от 29 декабря 2015 года N 119, 05 апреля 2016 года N 23, 05 июля 2016 года N 46, 18 сентября 2018 года N 68 (том 2 л.д. 114-116, 158-160).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт и решения о внесении изменений приняты органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом N 131-ФЗ, с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта.

Проверяя соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Отношения, возникающие в связи с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, установления места осуществления торговли теми или иными видами товаров, регулируются Федеральным законом N 381-ФЗ, согласно части 1 статьи 1 которого целями данного Федерального закона являются: обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечение соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность.

Согласно части 3 статьи 1 Федерального закона N 381-ФЗ им регулируются отношения, возникающие между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Статья 2 Федерального закона N 381-ФЗ определяет, что торговая деятельность - это вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров, а нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Утвержденное решением Воронежской городской Думой 25 апреля 2012 года N 790-III Положение "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж" устанавливает, что им определяются порядок и основания для размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, не являющихся недвижимым имуществом (пункты 1.2, 1.3); субъектом торговли является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, занимающиеся торговлей и зарегистрированные в установленном порядке (п. 2.1); основанием для установки (монтажа) субъектом торговли нестационарного торгового объекта на территории городского округа город Воронеж является заключенный с уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж договор на размещение нестационарного торгового объекта на территории городского округа город Воронеж по форме согласно приложению N 3 к данному решению (пункт 4.3).

Из материалов административного дела следует, что Понятовская Л.Д. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 28 мая 2004 года, основным видом деятельности является розничная торговля вне магазинов (том 1 л.д. 61 - 63), Цветкова И.И. зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 31 декабря 2004 года, основным видом деятельности является розничная торговля преимущественно пищевыми продуктами, включая напитки, в неспециализированных магазинах (том 1 л.д. 64 - 67).

29 августа 2016 года между уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж и ИП Понятовской Л.Д. заключен договор N 00103-290816 на размещение нестационарного торгового объекта (киоск) по адресу: <адрес> (V-189), на срок по 12 мая 2021 года (том 1 л.д. 161 - 164).

29 августа 2016 года между уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж и ИП Цветковой И.И. заключен договор N 00097-290816 на размещение нестационарного торгового объекта (киоск) по адресу: <адрес> (V-236), на срок по 12 мая 2021 года (том 1 л.д. 168 - 171).

Индивидуальные предприниматели Понятовская Л.Д. и Цветкова И.И. являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Абзац 1 пункта 6.1 оспариваемого Положения в редакции решения Воронежской городской Думы от 12.09.2018 N 919-IV предусматривает, что действие договора прекращается уполномоченным органом администрации городского округа город Воронеж досрочно в одностороннем порядке в соответствии с условиями Договора по установленным основаниям.

По общему правилу право на односторонний отказ от исполнения обязательства либо на изменение его условий должно быть предусмотрено ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами (пункт 1 статьи 310 ГК РФ).

Право на односторонний отказ от исполнения обязательства либо на изменение его условий может быть предусмотрено договором для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в отношениях между собой, а также для лица, не осуществляющего предпринимательскую деятельность, по отношению к лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность (абзац первый пункта 2 статьи 310 ГК РФ).

В случае, если исполнение обязательства связано с осуществлением предпринимательской деятельности не всеми его сторонами, право на одностороннее изменение его условий или отказ от исполнения обязательства может быть предоставлено договором лишь стороне, не осуществляющей предпринимательской деятельности, за исключением случаев, когда законом или иным правовым актом предусмотрена возможность предоставления договором такого права другой стороне (абзац второй пункта 2 статьи 310 ГК РФ).

В силу статьи 450.1 ГК РФ предоставленное данным Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором право на односторонний отказ от договора (исполнения договора) (статья 310) может быть осуществлено управомоченной стороной путем уведомления другой стороны об отказе от договора (исполнения договора). Договор прекращается с момента получения данного уведомления, если иное не предусмотрено указанным Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором (пункт 1).

В случае одностороннего отказа от договора (исполнения договора) полностью или частично, если такой отказ допускается, договор считается расторгнутым или измененным (пункт 2).

Из приведенных правовых норм следует, что в договоре может быть предусмотрено право одной из его сторон на отказ от исполнения этого договора, а также установлен момент прекращения договорных обязательств сторон в случае реализации указанного права.

При этом какие-либо ограничения возможных оснований такого отказа, а также императивные требования к условию договора о моменте прекращения обязательств сторон законодательством не предусмотрены.

При таких обстоятельствах предоставление уполномоченному органу администрации городского округа город Воронеж права на отказ от исполнения договора в соответствии с предусмотренными в договоре основаниями не противоречит нормам гражданского законодательства.

Согласно пункту 1 статьи 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии с пунктом 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422). В случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой.

Вопреки мнению административных истцов, утвержденная Положением примерная форма договора на установку нестационарных торговых объектов не является правовым актом либо императивной нормой, установленной законом, а потому не носит обязательный характер, относится к типовым, и содержит лишь общие условия договора, в то время как условия индивидуально-определенных договоров определяются при их заключении.

При наличии разногласий административные истцы не лишены возможности урегулировать их в установленном законом, в том числе судебном порядке.

Действующая редакция пункта 6.1 Положения не предоставляет уполномоченному органу администрации городского округа город Воронеж права досрочно в одностороннем порядке прекращать действие договора на основании норм муниципального правового акта, а доводы административных истцов о допустимости расторжения договоров в одностороннем порядке по предусмотренным пунктом 6.1 Положения основаниям являются необоснованными. На основании пункта 6.1 Положения односторонний отказ уполномоченного органа администрации городского округа город Воронеж от договора допускается исключительно по тем основаниям, которые согласованы сторонами при заключении договора.

Подпункт "д" пункта 6.1 Положения одним из оснований для расторжения договора в одностороннем порядке предусматривает эксплуатацию нестационарного торгового объекта без акта приемочной комиссии, подтверждающего соответствие размещенного нестационарного торгового объекта требованиям, указанным в договоре на размещение нестационарного торгового объекта, и архитектурному решению, а также готовность нестационарного торгового объекта к эксплуатации (в редакции решения Воронежской городской Думы от 23.12.2015 N 118-IV).

Пунктом 4.5 Положения установлено, что основанием для эксплуатации субъектом торговли нестационарного торгового объекта на территории городского округа город Воронеж является подготовленный в порядке, установленном пунктами 5.2 - 5.5 данного Положения, акт приемочной комиссии, подтверждающий соответствие размещенного нестационарного торгового объекта требованиям, указанным в договоре на размещение нестационарного торгового объекта, и архитектурному решению, а также готовность нестационарного торгового объекта к эксплуатации.

Согласно пункту 5.1 Положения эксплуатация установленных нестационарных торговых объектов разрешается в случае, если такие объекты размещены в соответствии с требованиями, указанными в Договоре и архитектурном решении.

В соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области утвержден приказом департамента по развитию предпринимательства и потребительского рынка Воронежской области от 22.06.2015 N 41.

В пункте 6 Порядка предусмотрено, что схема разрабатывается в соответствии с архитектурными, градостроительными, строительными и пожарными нормами и правилами, проектами планировки и благоустройства территории городских округов, поселений Воронежской области.

Схема разрабатывается в целях единства требований к организации торговой деятельности при размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований Воронежской области (пункт 7 Порядка).

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами отнесено к вопросам местного значения городского округа.

Федеральный закон N 381-ФЗ, регулирующий вопросы организации торговой деятельности, не устанавливает каких-либо ограничений на осуществление контроля органами местного самоуправления за соблюдением выполнения условий договоров на размещение нестационарных торговых объектов.

Допуск к эксплуатации нестационарных торговых объектов является реализацией органом местного самоуправления отнесенных к его компетенции полномочий по вопросам организации торговой деятельности. Несоответствие размещенного нестационарного объекта требованиям, указанным в договоре на его размещение, влечет недопустимость его эксплуатации.

Соответственно, уполномоченный орган при заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта вправе предлагать хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность, включить в него данное основание для одностороннего расторжения договора.

Пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" установлено, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, спиртосодержащей продукции.

Подпункт 9 пункта 2 статьи 16 названного закона вводит запрет розничной продажи алкогольной продукции в нестационарных торговых объектах.

Подпункт "к" пункта 6.1 Положения предусматривает такое основание для досрочного прекращения договора в одностороннем порядке как выявление факта нарушения действующего законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, табачных изделий, что подтверждено вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревшего дело (в редакции решения Воронежской городской Думы от 29.06.2016 N 281-IV).

Данное основание для одностороннего прекращения договора на размещение нестационарного торгового объекта является реализацией предоставленных органу местного самоуправления полномочий в рамках осуществления контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции, и не может нарушать прав хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность, поскольку на нем лежит обязанность соблюдать установленный законом запрет розничной продажи алкогольной продукции в нестационарных торговых объектах.

Согласно части 3 статьи 17 Федерального закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Предусмотренное п.п. "м" п. 6.1 Положения право на одностороннее расторжение договора на размещение нестационарного торгового объекта, может быть реализовано уполномоченным органом в случае подтверждения, что объект не является нестационарным объектом.

Данный подпункт подлежит применению во взаимосвязи с понятием "торгового объекта", приведенным в статье 2 Федерального закона N 381-ФЗ и пункте 14 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51303-2013 "Торговля. Термины и определения", утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 августа 2013 года N 582-ст.

Торговый объект - это здание или часть здания, строение или часть строения, сооружение или часть сооружения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров.

По типу торгового объекта, используемого для осуществления торговой деятельности, различают стационарные торговые объекты и нестационарные торговые объекты.

Стационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой здание или часть здания, строение или часть строения, прочно связанные фундаментом такого здания, строения с землей и подключенные (технологически присоединенные) к сетям инженерно-технического обеспечения (пункт 5 статьи 2 Федерального закона N 381-ФЗ).

Нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (пункт 6 статьи 2 Федерального закона N 381-ФЗ).

Тем самым, действие договора по основанию, предусмотренному п.п. "м" п. 6.1 Положения, прекращается ввиду преобразования нестационарного торгового объекта в стационарный, то есть признания его объектом недвижимости, прочно связанным фундаментом такого здания, строения с землей, а правоотношения, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности в стационарном торговом объекте, оспариваемым Положением не регулируются.

Оценивая довод о несоответствии оспариваемого Положения части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона N 381-ФЗ, суд приходит к следующему.

Пунктом 6.1 оспариваемого Положения предусмотрены основания для досрочного прекращения договора о размещении нестационарного торгового объекта, связанные с принятием органом местного самоуправления решений по ремонту и (или) реконструкции автомобильных дорог, развитию улично-дорожной сети, размещению объектов капитального строительства, заключением договора о развитии застроенных территорий (подпункт "з"); в случаях размещения нестационарных торговых объектов в охранных зонах инженерных сетей при отказе предприятий и организаций, в ведении которых находятся эти сети, в согласовании размещения (подпункт "н"); в случае размещения нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в частной собственности (подпункт "о"); в связи с невозможностью соблюдения действующих норм и правил противопожарной безопасности и (или) дорожного движения при размещении нестационарного торгового объекта (подпункт "п").

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 3 статьи 17 данного закона).

Указанные нормы, как содержащие общие предписания в отношении прав органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, должны применяться во взаимосвязи с вопросами местного значения городского округа, перечисленными в статье 16 Федерального закона N 131-ФЗ.

Так, к вопросам местного значения городского округа относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (пункт 3 части 1 статьи 16), организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 16), дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них (пункт 5 части 1 статьи 16), обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа, (пункт 5 части 1 статьи 16), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16).

В соответствии с пунктом 1 статьи 104 ЗК РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в перечисленных в нем целях.

Как следует из содержания статьи 105 ЗК РФ, охранные зоны являются разновидностью зон с особыми условиями использования территорий.

Действующим законодательством РФ установлены в числе прочих следующие виды охранных зон: охранная зона объектов систем газоснабжения, охранная зона электрических сетей (ЛЭП), охранная зона железных дорог, охранная зона систем теплоснабжения, охранная зона инженерных сетей (коммуникаций), охранная зона водопровода, охранная зона кабельных линий и охранная зона трубопроводов. Указанные охранные зоны также предусмотрены статьи 105 ЗК РФ.

В пункте 12.15 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных Приказом Минрегиона РФ от 26.05.2011 N 244, определено, что установления охранных зон, их размеров и режим пользования землями охранных зон определяются для каждого вида инженерной инфраструктуры в соответствии с действующим законодательством.

Последствия установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий закреплены в статье 107 ЗК РФ.

Со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям (пункт 1 статьи 107 ЗК РФ).

Установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты инженерных сетей направлены не только на обеспечение сохранности таких объектов при эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение их безопасности.

Таким образом, прекращение договора в одностороннем порядке по основаниям, предусмотренным подпунктами "з", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения связано с реализацией органом местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, и не создает препятствий для осуществления предпринимательской деятельности при организации торговли в нестационарных торговых объектах.

Кроме того, пунктом 6.3 Положения предусмотрено, что в случае досрочного прекращения действия Договора по основаниям, предусмотренным подпунктами "з", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения, по заявлению субъекта торговли нестационарные торговые объекты подлежат переносу на свободные места, предусмотренные схемой размещения нестационарных торговых объектов, без проведения аукциона, с учетом установленных в данном пункте требований. В случае отказа владельца нестационарного торгового объекта от размещения нестационарного торгового объекта на свободном месте, предусмотренном схемой размещения нестационарных торговых объектов, в порядке, установленном настоящим пунктом, договор расторгается и торговый объект подлежит демонтажу.

Тем самым, в данной норме заложена гарантия продолжения субъектом предпринимательской деятельности торговли в нестационарном торговом объекте при наличии соответствующего волеизъявления, а потому отсутствуют основания считать обоснованными доводы административных истцов о нарушении их прав оспариваемыми подпунктами подпунктами "з", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения.

Суд считает необоснованным довод административных истцов о противоречии в части оспариваемого Положения статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствии с которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Включение в договор на размещение нестационарного торгового объекта оспариваемых оснований прекращения действия договора в одностороннем порядке не является ограничением доступа на рынок торговли, поскольку не препятствует административным истцам осуществлять торговую деятельность и лишает их права на размещение нестационарных торговых объектов в соответствии с утвержденной схемой.

Согласно части 3 статьи 46 Федерального закона N 131-ФЗ проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, за исключением:

1) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;

2) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Оспариваемые административными истцами нормы Положения не устанавливают каких-либо новых и не изменяют ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской в сфере торговли в нестационарных торговых объектах, в связи с чем суд считает, что проведение процедуры оценки регулирующего воздействия проекта как оспариваемого нормативного акта, так и проектов внесения в него изменений и дополнений не требовалось.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом не установлено противоречия оспариваемых подпунктов "д","з", "к", "м", "н", "о", "п" пункта 6.1 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав и законных интересов административных истцов, оснований к удовлетворению административного иска у суда не имеется.

Оснований для прекращения производства по делу, как на то указывает представитель административного ответчика со ссылкой на решение Арбитражного суда Воронежской области от 29.04.2013, суд не усматривает.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Понятовской Людмилы Дмитриевны, индивидуального предпринимателя Цветковой Ирины Ивановны о признании недействующим в части Положения "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж", утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

А.А. Привалов

Мотивированное решение составлено 02 октября 2018 года.