Решение Тюменского областного суда от 8 сентября 2016 г. N 3а-93/2016 (ключевые темы: предоставление земельных участков - проекты межевания территорий - образование земельных участков - Земельный кодекс - муниципальная собственность)

Решение Тюменского областного суда от 8 сентября 2016 г. N 3а-93/2016

Тюменский областной суд в составе

председательствующего судьи Пленкиной Е.А.,

при секретаре Беженарь А.Д.,

с участием прокурора Козыревой М.В., представителя административного истца Тимофеева А.Е., представителя административного ответчика Тюменской областной Думы Четвертных Н.А., представителей административного ответчика Губернатора Тюменской области и заинтересованного лица Департамента имущественных отношений <.......> Горностаева Д.А., Мусиной М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сливы Д.А. к Тюменской областной Думе, Губернатору Тюменской области об оспаривании нормативного правового акта в части, установил:

Слива Д.А. обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Закон Тюменской области от <.......> <.......> "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" в части подпункта 16 пункта 3 статьи 6.1 как не соответствующего пункту 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации. Административные исковые требования мотивировал тем, что <.......> административным истцом в Департамент имущественных отношений Тюменской области было подано заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов на 20 лет для индивидуального жилищного строительства <.......> площадью <.......>., в удовлетворении которого ему было отказано. Отказ со ссылкой на оспариваемые вышеуказанные положения Закона Тюменской области мотивирован отсутствием проекта межевания территории, в границах которой испрашивается земельный участок для предоставления в случаях, предусмотренных подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации. Административный истец полагает, что отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка возможен в случаях, прямо предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации, указанных в п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, перечень оснований для отказа является закрытым и не подлежит дополнению на региональном и муниципальном уровнях. Отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства в связи с отсутствием утвержденного проекта межевания территории нормами Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрен. Пунктом 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен перечень исключительных случаев, при которых образование земельных участков осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории и к которому случай образования земельного участка при изложенных административным истцом обстоятельствах не относится. Административный истец указывает, что Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность предоставления гражданину земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства без наличия утвержденного проекта межевания территории, в связи с чем полагает, что положения подпункта 16 пункта 3 статьи 6.1 Закона Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" не соответствуют п. 8 ст. 39.15, п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

В судебное заседание административный истец Слива Д.А. не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, его представитель Тимофеев А.Е., действующий на основании доверенности от <.......>, имеющий высшее юридическое образование (т.1, л.д.7-10), в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержал, полагал, что установление в качестве основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка отсутствие проекта межевания территории противоречит положениям ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающим закрытый перечень случаев, при которых земельные участки могут быть образованы исключительно в соответствии с проектом межевания.

Представитель административного ответчика Тюменской областной Думы Четвертных Н.А., действующая на основании доверенности от <.......>, имеющая высшее юридическое образование (т.1, л.д.36, т.2, л.д.115), в судебном заседании административный иск не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях, указав следующее. Пунктом 31 ст. 34 Федерального закона от <.......> N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что до <.......> исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка по основаниям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации, наряду с основаниями для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, предусмотренными ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации. В рамках реализации данных положений федерального законодательства пунктом 3 ст. 6.1 Закона Тюменской области от <.......> <.......> "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" установлены основания для принятия до <.......> решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка наряду с основаниями, предусмотренными ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации. Оспариваемая норма Закона Тюменской области не противоречит нормам Земельного кодекса Российской Федерации, направлена на достижение соблюдения вытекающего из статьи 17 Конституции Российской Федерации требования обеспечения баланса прав и законных интересов участников соответствующих правоотношений (т.1, л.д. 45 - 48).

Представители административного ответчика Губернатора Тюменской области и заинтересованного лица Департамента имущественных отношений Тюменской области Горностаев Д.А., Мусина М.Н., действующие на основании доверенностей от <.......> и <.......>, имеющие высшее юридическое образование (т.1, л.д. 37 - 39, 34 - 35), в судебном заседании возражали против административного иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Полагали, что установление Законом Тюменской области в качестве дополнительного основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка отсутствие проекта межевания не противоречит нормам Земельного кодекса Российской Федерации, является реализацией предусмотренного п. 31 ст. 34 Федерального закона N 171-ФЗ права, направлено на реализацию принципов земельного законодательства, позволяет исключить нарушения прав лиц, права на землю у которых возникли до вступления в силу Федерального закона от <.......> N 122-ФЗ "О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним" (т.1, л.д. 40 - 44).

Прокурор в судебном заседании при даче заключения по делу указал, что Закон Тюменской области в оспариваемой административным истцом части принят в пределах полномочий, не противоречит закону, полагал административный иск не подлежащим удовлетворению.

Суд, заслушав объяснения административного истца, представителей административных ответчиков, заключение прокурора, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, приходит к следующему.

Согласно подпункту 16 пункта 3 статьи 6.1 Закона Тюменской области от <.......> <.......> "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" в качестве основания для принятия до <.......> решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка наряду с основаниями, предусмотренными статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, предусмотрено отсутствие утвержденного проекта межевания территории, в границах которой испрашивается земельный участок для предоставления в случаях, предусмотренных подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статья 6.1 введена Законом Тюменской области от <.......> <.......> "О внесении изменения в Закон Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области", который в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 32 Закона Тюменской области от <.......> <.......> "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области" опубликован в газете "Тюменские известия" <.......> (6365) от <.......>, а также размещен на официальном интернет-портале правовой информации <.......> (т.1, л.д. 58 - 72).

<.......> Слива Д.А. обратился в Департамент имущественных отношений Тюменской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка под индивидуальное жилищное строительство, в удовлетворении которого ему было отказано, отказ мотивирован отсутствием проекта межевания, в границах которой испрашивается земельный участок, со ссылкой на положения пп.6 п. 3 ст. 6.1 Закона Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" (т.1, л.д. 24).

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

П.1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, земельное законодательство состоит из названного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать названному Кодексу.

Глава V.1. Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая правоотношения, связанные с предоставлением земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, введена Федеральным законом от <.......> N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" и вступила в законную силу с <.......>.

Порядок предварительного согласования предоставления земельного участка установлен статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 8 которой предусмотрены основания для принятия решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка: 1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации; 2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 15 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации; 3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом согласно п. 31 ст. 34 Федерального закона от <.......> N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до <.......> исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов по основаниям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации, наряду с основаниями для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка или в предоставлении земельного участка без проведения торгов, предусмотренными статьями 39.15 и 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции названного Федерального закона).

В соответствии с п. 32 ст. 34 Федерального закона от <.......> N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" вышеуказанный закон субъекта Российской Федерации мог быть принят до <.......>.

Согласно ст. 27 Устава Тюменской области Тюменская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Тюменской области, к ведению которой в силу ст. 28 Устава Тюменской области относится в том числе принятие областных законов.

Возражая против удовлетворения административного иска, представители административных ответчиков ссылались на наличие у законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, в том числе Тюменской областной Думы, полномочий до <.......> принять закон, которым установить дополнительные основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельных участков.

Доводы, изложенные в административном исковом заявлении, относительно отсутствия у Тюменской областной Думы права на расширение перечня оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка являются несостоятельными, поскольку противоречат вышеуказанным положениям п. 31, 32 ст. 34 Федерального закона от <.......> N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В ходе судебного заседания представитель административного истца, не оспаривая наличия у Тюменской областной Думы права на принятие соответствующего закона, устанавливающего дополнительные основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, по существу, не поддержав указанный довод административного иска, ссылался на обстоятельства противоречия установленного пп.16 п. 3 ст. 6.1 основания для такого отказа положениям ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

В обоснование требований представитель административного истца указывал, что случаи, когда образование земельного участка осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания, предусмотрены п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации, их перечень является исчерпывающим и не может быть расширен, а установлением оспариваемыми положениями Закона Тюменской области в качестве основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка отсутствие проекта межевания влечет невозможность образования земельного участка на основании схемы земельного участка, при том, что возможность образования земельного участка на основании схемы земельного участка предусмотрена п. 2 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Указанные доводы представителя административного истца суд находит основанными на неверном толковании норм права.

В пункте 1 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации указаны документы, в соответствии с одним из которых может быть образован земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности: 1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; 2) проектная документация лесных участков; 3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

В силу ст. 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков.

Согласно п. 2 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 названной статьи.

В соответствии с п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков: 1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории; 2) из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам; 3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии; 4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами; 5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Из буквального толкования вышеуказанных положений п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что ими установлены случаи, при которых образование земельных участков в отсутствие утвержденного проекта межевания территории безусловно не допускается.

Таким образом, п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации имеет целью указать определенные случаи, при которых не может быть осуществлено образование земельных участков при отсутствии утвержденного проекта межевания территории, а не установить закрытый перечень таких случаев и запрет на его расширение.

Из смысла положений ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации не следует, что установление в предусмотренном законом порядке нормами земельного законодательства иных случаев, когда при определенных условиях образование земельного участка возможно при наличии проекта межевания территории, противоречит указанным положениям.

Установление оспариваемым пп.16 п. 3 ст. 6.1 Закона Тюменской области от <.......> <.......>, введенной Законом Тюменской области от <.......> <.......>, в качестве дополнительного основания для отказа в предварительном предоставлении земельного участка отсутствие утвержденного проекта межевания территории, в границах которой испрашивается земельный участок для предоставления в случаях, предусмотренных пп.15 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть в случаях предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со ст. 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, является реализацией предоставленного Федеральным законом от <.......> N 171-ФЗ права предусмотреть законом субъекта Российской Федерации, принятым до <.......>, иные основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, чем предусмотрены ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, подлежащие применению до <.......>, при этом какого-либо запрета на установление в качестве условия для предварительного согласования предоставления земельного участка в вышеуказанных случаях наличие проекта межевания нормы ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации не содержат.

В силу вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что возможность установления законом субъекта Российской Федерации, принятым до <.......>, дополнительных оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельных участков предусмотрена нормами федерального законодательства, в связи с чем изменения, внесенные в Закон Тюменской области от <.......> <.......> "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" Законом Тюменской области от <.......> <.......> "О внесении изменения в Закон Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области", приняты в пределах компетенции Тюменской областной Думы, оспариваемый пп.16 п. 3 ст. 6.1 Закона не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в том числе ст. 11.3, 35.15 Земельного кодекса Российской Федерации, процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена, в связи с чем суд не находит оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований.

На основании п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании - газете "Тюменские известия".

Руководствуясь ст. 208 - 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Сливы Д.А. к Тюменской областной Думе, Губернатору Тюменской области о признании недействующим подпункта 16 пункта 3 статьи 6.1 Закона Тюменской области от <.......> <.......> "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" отказать.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании - газете "Тюменские известия".

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Решение в окончательной форме составлено <.......>

Судья Тюменского областного суда

Е.А. Пленкина