Приложение. Отзыв Тюменской областной Думы на проект федерального закона N 508673-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения"

Приложение
к постановлению
областной Думы
от 20.09.2018 N 1529

Отзыв
Тюменской областной Думы на проект федерального закона N 508673-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения"

Тюменской областной Думой рассмотрен проект федерального закона N 508673-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения", по проекту необходимо отметить следующее.

Законопроектом предлагается определить понятие и механизмы реализации публичного управления, а также основания введения публичного управления - прекращение или угроза неизбежного прекращения теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, влекущие причинение вреда жизни и здоровью людей, вызванные противоправными действиями или бездействием ресурсоснабжающей организации и уклонение или неспособность ресурсоснабжающей организации осуществить действия, обеспечивающие устранение причин прекращения поставки ресурса и (или) ликвидацию его последствий.

В Федеральном законе от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (часть 5 статьи 21, статья 22) применяются понятия "прекращение подачи тепловой энергии, теплоносителя", "угроза возникновения дефицита тепловой энергии".

В Федеральном законе от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (статья 21, часть 5 статьи 22) применяются понятия "временное прекращение водоснабжения, водоотведения", "угроза возникновения дефицита воды или сверхнормативных сбросов сточных вод".

В связи с этим в законопроекте предлагается уточнить, что понимается под "прекращением теплоснабжения или угрозой неизбежного прекращения теплоснабжения, способных повлечь причинение вреда жизни и здоровью людей", "противоправными действиями или бездействием теплоснабжающей организации либо теплосетевой организации", "уклонением теплоснабжающей либо теплосетевой организации от устранения причин...", "неспособностью устранить...".

В законопроекте также предлагается уточнить, что понимается под "осуществлением действий, которые способствовали устранению или привели к устранению основания введения публичного управления" (часть 3 вводимой статьи 28.6 законопроекта), "осуществлением необходимых действий, которые способствовали бы устранению или привели бы к устранению основания введения публичного управления" (части 5, 7 вводимой статьи 28.6 законопроекта), "основаниями полагать, что основание введения публичного управления может быть устранено посредством публичного управления" (части 3, 5, 7 вводимой статьи 28.6 законопроекта).

В соответствии с законопроектом под "публичным управлением" понимается процедура, применяемая в отношении ресурсоснабжающей организации в целях обеспечения надлежащего теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения на территории соответствующего муниципального образования (в случае введения в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера режима чрезвычайной ситуации - в границах зоны чрезвычайной ситуации) при наличии основания и в порядке, которые установлены Федеральным законом.

Вместе с тем предлагаемый механизм публичного управления противоречит нормам Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Федеральный закон N 127-ФЗ), в частности, назначение публичного управляющего до рассмотрения соответствующего заявления судом предусматривает внесудебный порядок ограничения права собственности. Кроме того, законопроектом не урегулирован порядок и сроки рассмотрения арбитражным судом заявления о введении публичного управления и назначении публичного управляющего.

В соответствии с изменениями, вносимыми законопроектом в Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ), а также в Федеральный закон от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон N 416-ФЗ), введение процедуры публичного управления прекращает деятельность руководителя ресурсоснабжающей организации, управление имуществом ресурсоснабжающей организации осуществляется публичным управляющим. Таким образом, законопроект устанавливает ограничения прав руководителя ресурсоснабжающей организации, вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия могут устанавливаться только Федеральным конституционным законом (Федеральным конституционным законом от 30.05.2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении").

Частью 4 вводимой законопроектом статьи 28.10 предусматривается, что в случае, если в течение срока действия публичного управления публичный управляющий понес экономически обоснованные расходы, которые были осуществлены им за свой счет в целях выполнения мероприятий, предусмотренных планом публичного управления, публичный управляющий имеет право на возмещение этих расходов за счет средств теплоснабжающей или теплосетевой организации. При недостаточности денежных средств имущество теплоснабжающей или теплосетевой организации может быть реализовано с торгов.

В данном случае не ясно, как реализация имущества теплоснабжающей или теплосетевой организации с торгов способствует достижению целей законопроекта, указанных в абзаце втором пояснительной записки, а именно обеспечению бесперебойного теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения, снижению количества технологических нарушений в работе жилищно-коммунального хозяйства, ликвидации или устранению угрозы чрезвычайных ситуаций.

В связи с этим предлагается вместо реализации имущества с торгов во вводимой законопроектом статье 28.8 определить, что относится к расходам на реализацию мер по устранению оснований введения публичного предложения и иным расходам публичного управляющего (часть 1 статьи 28.8), определить в законопроекте критерии экономически обоснованных расходов публичного управляющего (часть 4 статьи 28.10), а также установить в статье 28.8 источники финансирования мероприятий плана публичного управления и механизм финансирования в случае недостаточности средств самой организации.

Кроме того, законопроект не предусматривает механизмов защиты интересов ресурсоснабжающих организаций, в том числе от злоупотреблений со стороны публичного управляющего при осуществлении публичного управления, в связи с чем принятие законопроекта может привести к необоснованному ущемлению прав, гарантируемых частью 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, и нарушению принципов гражданского законодательства, законопроект также не содержит целого ряда необходимых положений, например, регулирующих содержание прав, обязанностей и ответственности публичного управляющего, финансирования его деятельности и т.д. При этом в Федеральном законе N 127-ФЗ уже содержится ряд положений, которые, в случае их доработки, позволят учитывать отраслевую специфику несостоятельности ресурсоснабжающих организаций.

Таким образом, представляется нецелесообразным введение механизма публичного управления в отношении ресурсоснабжающих организаций, так как при прекращении или угрозе неизбежного прекращения теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения возможно применение существующих механизмов, предусмотренных законодательством в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также Федеральным законом N 127-ФЗ.

Законопроектом также предлагается установить запрет на создание государственных, муниципальных учреждений для осуществления деятельности в качестве теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, организаций, осуществляющих водоснабжение, водоотведение.

В соответствии со статьями 14, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация тепло-, водоснабжения населения, водоотведения относится к полномочиям органов местного самоуправления. В силу статьи 17 названного Федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относится организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относится организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Учитывая предлагаемые законопроектом ограничения, осуществление органами местного самоуправления обозначенных выше полномочий будет затруднено, поскольку будет исключен один из действующих механизмов их реализации без создания нового экономически обусловленного механизма.

В отношении действующих муниципальных учреждений в течение 18 месяцев предлагается провести процедуру изъятия имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения, и передачи его на праве оперативного управления. В случае если данное муниципальное учреждение имеет задолженность, инициируется процедура банкротства.

Вместе с тем положение о передаче имущества в оперативное управление вступает в противоречие с нормами, согласно которым передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения и водоснабжения осуществляется только по договорам их аренды или концессионным соглашениям, которые следуют из статьи 28.1 Федерального закона N 190-ФЗ, статьи 41.1 Федерального закона N 416-ФЗ.

Также необходимо принять во внимание, что значительное количество муниципальных предприятий успешно осуществляют деятельность в качестве ресурсоснабжающих организаций. Большой объем организационной работы, связанной с изъятием и передачей имущества, процедурой банкротства может негативно сказаться на функционировании отрасли жилищно-коммунального хозяйства, в том числе при подготовке и прохождении отопительного сезона.

В связи с этим Тюменская областная Дума считает избыточными положения, предусматривающие обязанность изменения вида существующих унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, на унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Представляется более целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право принятия решения о необходимости изменения вида унитарных предприятий.

С учетом изложенного Тюменская областная Дума считает, что проект федерального закона N 508673-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обеспечения бесперебойного тепло-, водоснабжения и водоотведения" нуждается в доработке.