Приложение 2. Основные направления бюджетной политики муниципального образования город Новый Уренгой на 2017 - 2019 годы

Приложение 2
к постановлению
Администрации
муниципального образования
г. Новый Уренгой
от 31 октября 2016 г. N 349

Основные направления
бюджетной политики муниципального образования город Новый Уренгой на 2017 - 2019 годы

I. Общие положения

Основные направления бюджетной политики муниципального образования город Новый Уренгой подготовлены в соответствии со статьями 172 и 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 5.4 статьи 5 Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании город Новый Уренгой, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования город Новый Уренгой от 31.05.2007 N 206.

Разработка основных направлений бюджетной политики муниципального образования город Новый Уренгой проводится в соответствии с основными направлениями бюджетной политикой Ямало-Ненецкого автономного округа на 2017 - 2019 годы.

Целью Основных направлений бюджетной политики является описание условий, применяемых для составления проекта бюджета муниципального образования город Новый Уренгой на 2017 год и плановый период 2018 - 2019 годов, подходов к его формированию, финансовых взаимоотношений с бюджетом Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - окружным бюджетом), а также обеспечение прозрачности и открытости бюджетного планирования.

Бюджетная политика сохраняет преемственность бюджетной политики предыдущего планового периода и направлена на обеспечение ответственного управления муниципальными финансами и предсказуемости бюджетной деятельности муниципального образования город Новый Уренгой в среднесрочной перспективе.

II. Основные результаты бюджетной политики в 2015 году и первом полугодии 2016 года

В течение 2015 года и первой половине 2016 года органами местного самоуправления муниципального образования город Новый Уренгой решались основные задачи социально-экономического развития муниципального образования город Новый Уренгой в условиях преемственности курса бюджетной политики на обеспечение сбалансированности и устойчивости местного бюджета.

Реализация целей и задач, предусмотренных основными направлениями бюджетной политики муниципального образования город Новый Уренгой в истекшем периоде, проводилась во взаимосвязи с основными положениями Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, ежегодного доклада Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа о положении дел в Ямало-Ненецком автономном округе.

Основными результатами успешно реализуемой бюджетной политики муниципального образования в 2015 году и первом полугодии 2016 года явилось:

- обеспечение сбалансированности местного бюджета;

- исполнение всех принятых социальных, публичных обязательств;

- обеспечение условий для эффективного использования общественных финансов;

- создание механизмов дальнейшего совершенствования бюджетного процесса.

Начиная с 2014 года, Администрацией города Новый Уренгой формирование и исполнение бюджета муниципального образования осуществляется в программном формате, что позволяет обеспечить увязку бюджетного и стратегического планирования.

Программный бюджет муниципального образования на 2015 год и плановый период 2016 - 2017 годов, сформированный на основе 11 утвержденных муниципальных программ, исполнялся с учетом необходимости реализации запланированных мероприятий. На эти цели предусмотрено 99,3% расходов бюджета муниципального образования. В 2016 году программная часть бюджета увеличилась на 0,4% и составила 99,7% расходов бюджета города.

В целях более полной интеграции программ в бюджетный процесс Министерством финансов внесены изменения в бюджетную классификацию расходов. В соответствии с вышеуказанным, особенностью формирования проекта бюджета на 2016 год явилось отражение бюджетных ассигнований не только в разрезе муниципальных программ, по подпрограммам, но и в разрезе основных мероприятий. Включение в структуру кода целевой статьи расходов кода основного мероприятия муниципальных программ позволило обеспечить увязку бюджетных ассигнований непосредственно с основными мероприятиями и соответствующими им целевыми показателями (индикаторами), а также возможность оценки достижения целей, задач и запланированных результатов реализации муниципальных программ.

В целях анализа эффективности бюджетных расходов в разрезе мероприятий муниципальных программ, а также оценки эффективности реализации муниципальных программ утвержден Порядок проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ муниципального образования город Новый Уренгой. В первой половине 2016 года проведена оценка эффективности муниципальных программ по итогам их реализации за 2015 год.

В 2015 году в связи со сложной экономической ситуацией была проведена работа по оптимизации и повышению эффективности бюджетных расходов. В результате проделанной работы в отчетном году расходная часть бюджета муниципального образования в результате оптимизации расходов уменьшена на 47 455 тыс. руб.; экономия средств бюджета города, образовавшаяся в результате закупок товаров, работ и услуг для обеспечения бюджетных нужд по средствам местного бюджета, составила 17 139 тыс. руб.

В 2016 году в соответствии с распоряжением Администрации города Новый Уренгой от 27.01.2016 N 64-р "О мерах по сокращению расходов бюджета муниципального образования город Новый Уренгой в 2016 году" была продолжена работа по оптимизации бюджетных расходов. Органами местного самоуправления сокращены расходы:

- на выплату денежного содержания муниципальным служащим - 10%,

- на выплату заработной платы работникам, не замещающим должности муниципальной службы и исполняющим обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления - 10%,

- на прочие расходы - 10%.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета в 2016 году в Департаменте финансов Администрации города Новый Уренгой создана комиссия по оптимизации расходов.

Принятые меры позволили сократить расходы бюджета города на 114 964 тыс. рублей.

Одним из инструментов повышения экономности и результативности использования бюджетных средств является развитие внутреннего муниципального финансового контроля. В рамках мероприятий по его совершенствованию оказывается методическая помощь объектам контроля в целях соблюдения бюджетного законодательства и законодательства в сфере закупок. В рамках осуществления внутреннего финансового контроля в 2015 году проведено 61 контрольное мероприятие, из них 19 - по контролю в сфере закупок.

Также, в целях реализации положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" утверждено постановление Администрации города Новый Уренгой от 13.11.2015 N 239 "Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнителей".

Вышеуказанное постановление устанавливает:

- правила определения требований к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг);

- правила определения нормативных затрат на обеспечение функций органов местного самоуправления и казенных учреждений;

- требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг);

- нормативные затраты на обеспечение функций Администрации города Новый Уренгой и подведомственных ей казенных учреждений.

В целях обеспечения функционирования информационной среды управления общественными финансами проведена работа по модернизации АС "Бюджет" в части планирования бюджетных ассигнований, формирований Муниципальных заданий, ведения аналитического учета деятельности учреждений в разрезе муниципальных услуг, анализа и оценки показателей деятельности учреждений. В 2015 году внедрен дополнительный программный модуль "Исполнительные листы" для учета исполнительных документов по обращениям взыскания на средства бюджета и средства бюджетных и автономных муниципальных учреждений.

В целях обеспечения прозрачности и открытости бюджетного процесса второй год публикуется "Бюджет для граждан", где в доступной для понимания форме предоставлена информация о бюджете на 2016 год. Бюджет для граждан размещен на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет. Впервые в 2016 году опубликован "Бюджет для граждан" по отчету об исполнении бюджета муниципального образования город Новый Уренгой за 2015 год. Одним из инструментов в данном направлении также является реализуемая во всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации информационная система управления общественными финансами "Электронный бюджет". В муниципальном образовании с 2015 года ведется работа по размещению информации в вышеуказанной информационной системе.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации с 1 января 2016 года участники бюджетного процесса вправе осуществлять бюджетные полномочия только при условии включения сведений о данных бюджетных полномочиях в сводный реестр участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса. Руководствуясь порядком формирования и предоставления информации для включения в реестр участников, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, Департаментом финансов Администрации города Новый Уренгой сформирован сводный реестр в системе "Электронный бюджет".

Местный бюджет сохранил свою социальную направленность. В 2015 году бюджетные средства, предусмотренные на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствии с утвержденным графиком поэтапного повышения средней заработной платы, позволили существенно сократить разрыв средней заработной платы работников бюджетной сферы по сравнению со средней заработной платой по экономике Ямало-Ненецкого автономного округа.

С 1 января 2015 года Правительством Ямало-Ненецкого автономного округа принято решение не делегировать муниципальным образованиям государственные полномочия в области социального обслуживания населения. В соответствии с распоряжением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа проведены мероприятия по приему в государственную собственность Ямало-Ненецкого автономного округа муниципальных учреждений социального обслуживания. Таким образом, муниципальное казенное учреждение "Социально-реабилитационный центр "Садко" и муниципальное бюджетное учреждение "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" обрели статус государственных учреждений.

С 2015 года изменился механизм предоставления государственной финансовой поддержки предприятиям жилищно-коммунального комплекса, который заключается в отказе от сложившейся практики предоставления субвенций муниципальным образованиям на исполнение отдельных государственных полномочий по возмещению выпадающих доходов ресурсоснабжающим организациям. С 2015 года субсидии предоставляются из окружного бюджета непосредственно ресурсоснабжающим организациям, предоставляющим коммунальные услуги населению по льготным тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек.

С 2016 года меняется форма предоставления расходов, направленных на компенсацию выпадающих доходов организациям, предоставляющим населению жилищные услуги по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек, предоставляющим населению коммунально-бытовые услуги по тарифам, не обеспечивающим возмещение затрат; на реализацию мероприятий, направленных на совершенствование организации питания в общеобразовательных организациях, с субсидии из окружного бюджета ЯНАО на дотацию.

Продолжена реализация бюджетной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг. В связи с поправками, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации, на 2016 год бюджетным и автономным учреждениям выданы муниципальные задания на основании ведомственных перечней муниципальных услуг и работ, сформированных в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ.

Объем финансового обеспечения муниципальных заданий на 2016 год рассчитывался на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, утверждаемых с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Продолжена работа по проведению оценки качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС). Оценка качества финансового менеджмента направлена на формирование представления о финансовом положении и финансовых результатах деятельности ГРБС, а также на выявление проблем, связанных с исполнением полномочий участников бюджетного процесса. По результатам проведенной оценки качества за 2015 год грант за высокое качество финансового менеджмента получили три главных распорядителя бюджетных средств. Результаты мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, размещены на официальном сайте муниципального образования город Новый Уренгой.

Стабильное поступление доходов обеспечило устойчивое положение бюджета муниципального образования и планомерное финансирование расходов по запланированным направлениям.

В целом следует отметить, что в прошедшем периоде бюджет муниципального образования был сбалансирован, кассовых разрывов при его исполнении не возникало. Все взятые бюджетные обязательства выполнены. Несмотря на исполнение бюджета с дефицитом, не пришлось привлекать кредитные ресурсы для выполнения взятых обязательств. Муниципальный долг составили гарантии муниципального образования. На протяжении 2015 года и первого полугодия 2016 года муниципалитетом продолжалось последовательное решение задач устойчивого функционирования инфраструктуры города, повышения эффективного муниципального управления.

III. Основные направления бюджетной политики на 2017 - 2019 годы

Бюджетная политика муниципального образования город Новый Уренгой основана на Концепции социально-экономического развития города до 2020 года и призвана обеспечивать сохранение социально-ориентированной направленности бюджета и повышение благосостояния жителей муниципального образования.

В условиях замедления темпов роста экономики необходимо обеспечить выполнение поставленных ранее целей и задач, которые остаются актуальными на сегодняшний день, обеспечить реалистичность бюджетного планирования, достаточность финансовых ресурсов для исполнения расходных обязательств, а также точность оценки этих обязательств в долгосрочном периоде.

Таким образом, первостепенной задачей, стоящей перед Администрацией города, при реализации бюджетной политики является минимизация рисков, связанных с формированием и исполнением бюджета.

Решение этой глобальной задачи в рамках проводимой бюджетной политики потребует реализации целого комплекса мер, главными из которых остаются:

- обеспечение сбалансированности и финансовой устойчивости бюджета с учетом выполнения имеющихся обязательств в условиях сокращения бюджетных ресурсов;

- совершенствование механизмов реализации муниципальных программ;

- повышение качества формирования и исполнения бюджетов;

- повышение качества и эффективности предоставляемых населению муниципальных услуг;

- обеспечение прозрачности и открытости муниципальных финансов;

- совершенствование муниципального финансового контроля.

При формировании проекта бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих задач:

3.1 Обеспечение сбалансированности и финансовой устойчивости бюджета с учетом выполнения имеющихся обязательств в условиях сокращения бюджетных ресурсов.

В соответствии с основными направлениями бюджетной политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2017 - 2019 годы проект окружного бюджета будет формироваться в условиях умеренного роста основных экономических показателей развития региона, ограниченности финансовых ресурсов, роста рисков, связанных с сокращением доходных источников окружного бюджета.

Учитывая вышеуказанное, в целях формирования сбалансированного местного бюджета, следует ограничить рост бюджетных расходов. Принятие новых расходных обязательств либо увеличение действующих расходных обязательств должно быть подкреплено соответствующим источником финансирования.

Обеспечение расходных полномочий муниципального образования собственными доходными источниками финансирования является необходимым условием бюджетной политики в целом.

При формировании проекта бюджета на следующий бюджетный год и плановый период, в целях его сбалансированности необходимо продолжить соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

- определение или пересмотр приоритетов тех или иных мероприятий;

- оптимизация бюджетных расходов и повышение их эффективности;

- ограничение принятия новых расходных обязательств;

- недопущение увеличения финансирования действующих обязательств, не обеспеченных финансовыми ресурсами;

- планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

- принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

- недопущение кредиторской задолженности;

- сокращение дефицита бюджета;

- обеспечение безопасного уровня муниципального долга;

- концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях расходования бюджетных средств;

- усиление роли финансового контроля в управлении бюджетным процессом, в том числе в целях оценки эффективности направления и использования бюджетных средств и анализа достигнутых результатов при выполнении муниципальных заданий.

3.2. Совершенствование механизмов реализации муниципальных программ.

С целью повышения качества управления, перехода к современным методам программно-целевого планирования с 2014 года осуществлен переход на программный принцип составления бюджета.

Качественные муниципальные программы, готовность и умение органов местного самоуправления использовать их в качестве инструментов выработки и реализации стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования, являются необходимыми условиями реализации "программного" бюджета.

В этой связи необходимо реализовать механизм долгосрочного планирования бюджетных параметров - долгосрочный бюджетный прогноз. В бюджетном прогнозе муниципального образования на долгосрочный период будут установлены предельные расходы по каждой программе на весь срок ее реализации.

Также следует обеспечить дальнейшую интеграцию муниципальных программ в процесс бюджетного планирования, в том числе регламентировать процесс выделения дополнительных ресурсов, увязав его с приоритетностью программ, качеством и эффективностью реализации.

Продолжается работа над качеством муниципальных программ, механизмом контроля за их реализацией, оценкой эффективности.

В процессе формирования и обсуждения муниципальных программ должен выработаться самый эффективный из возможных способов достижения целей программы, обеспечения повышения эффективности бюджетных расходов.

При оценке реализации муниципальных программ неэффективные программы должны быть сокращены или реализация отдельных подпрограмм или мероприятий должна быть прекращена.

Накапливая опыт в реализации программного бюджета, предполагается решить следующие вопросы:

- добиться исполнения всех решений в пределах утвержденных предельных объёмов расходов на реализацию муниципальных программ (в случае, если в рамках программы ответственный исполнитель не находит резервов для реализации решения, он должен инициировать корректировку или отмену такого решения);

- по мере возможности сократить число соисполнителей и участников муниципальных программ (необходимо уходить от практики размывания ответственности за неисполнение показателей муниципальных программ, вся полнота ответственности должна быть возложена на ответственных исполнителей программ);

- установить обязательность отражения в муниципальных программах, в рамках осуществления оказания муниципальных услуг и работ, сводных показателей объема, качества и доступности, способов оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

- обеспечить реальную ответственность управлений и департаментов Администрации города за качество и эффективность реализации муниципальных программ.

3.3. Оптимизация бюджетных расходов и повышение их эффективности.

Главным инструментом сохранения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации является проведение мероприятий по оптимизации бюджетных расходов.

На уровне Правительства Российской Федерации, Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа принимаются решения о сокращении расходов бюджетов. Это направление оптимизации бюджетных расходов необходимо применить и в отношении местных бюджетов.

В этой связи необходимо продолжить работу, направленную на сокращение неэффективных расходных обязательств и выявление экономии бюджетных средств по действующим расходным обязательствам.

Такими мерами, как и в предыдущие годы, будут являться:

3.3.1. Оптимизация расходов на закупку товаров, работ, услуг для муниципальных нужд

Эффективность бюджетных расходов во многом опирается на создание современной и качественной системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Несмотря на то, что с 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - федеральный закон) остается не решенным ряд вопросов, которые будут решаться поэтапно, по мере введения в действие отдельных положений федерального закона.

С 1 января 2017 года вступают в силу положения федерального закона, регулирующие следующие сферы деятельности заказчиков и участников закупки:

- вводится нормирование в сфере закупок.

Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам (работам, услугам) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов (включая подведомственные казенные учреждения). К числу указанных требований относятся требования к предельной цене товаров (работ, услуг); количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров (работ, услуг). Такие требования позволят избежать закупок товаров (работ, услуг), которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши; - в сфере закупок начнет действовать казначейский контроль. В рамках казначейского контроля будет проводится сквозная проверка в ЕИС сведений о каждой закупке (начиная с планирования и до включения в реестр контрактов данных о соответствующем контракте).

Кроме того, с 1 января 2017 года действия Федерального закона N 44-ФЗ распространяются на все закупки государственных и муниципальных унитарных предприятий за счёт средств, получаемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Вышеуказанное изменение в закон позволит повысить уровень конкуренции и эффективности расходования бюджетных средств при закупках государственных и муниципальных унитарных предприятий.

3.3.2. Проведение мероприятий по оптимизации расходов с определением приоритетов бюджетных расходов, как в целом по бюджету, так и в рамках ведомственных расходов отдельно взятого субъекта бюджетного планирования

Бюджетные учреждения по-прежнему не заинтересованы в повышении качества оказываемых ими услуг, в снижении издержек, в конкуренции за потребителем. В результате не реализуются задачи повышения эффективности бюджетных расходов. Несмотря на регулярную работу по оптимизации бюджетной сети, существенной экономии бюджетных средств не выявлено. По-прежнему остро стоит вопрос о целесообразности существования ряда муниципальных учреждений дополнительного образования. Недочеты в планировании становятся причиной неудовлетворительного исполнения, постоянных требований об увеличении расходов.

Главным распорядителям бюджетных средств необходимо проанализировать все предоставляемые услуги муниципальными учреждениями и в случае невостребованных услуг принять решение об оптимизации штатной численности данного учреждения.

Для полной систематизации сети бюджетных учреждений необходимо проинвентаризировать муниципальные учреждения по их отраслевой принадлежности, провести мероприятия, направленные на объединение и укрупнение учреждений по признаку аналогичности выполняемых ими задач и функций.

Следует обозначить вопрос оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления. В целях оптимизации текущих расходов на содержание органов местного самоуправления установлены нормативы расходов, доводится предельная нормативная численность муниципальных служащих. Установлен порядок командирования муниципальных служащих с нормативами расходов.

3.3.3. Повышение качества бюджетного планирования на основе муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг и нормативов затрат на оказание муниципальных услуг

Одним из направлений бюджетной политики, а значит и осуществления бюджетного процесса, является удовлетворение потребностей населения в муниципальных услугах, которые в конечном итоге должны положительным образом влиять на качество жизни населения.

Таким образом, одним из приоритетов проводимой бюджетной политики в среднесрочной перспективе должно стать повышение эффективности оказания муниципальных услуг.

В целях повышения эффективности оказания муниципальных услуг необходимо создать стимулы для более рационального и экономного использования бюджетных средств.

В соответствии с принятыми поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации с первого января 2016 года ведомственные перечни муниципальных услуг утверждены главными распорядителями бюджетных средств на основе базового перечня государственных (муниципальных) услуг, сформированного и утвержденного федеральными органами исполнительной власти. В 2017 году и последующие годы необходимо продолжить работу с соответствующими Министерствами и ведомствами Российской Федерации по дополнению федеральных базовых перечней работ и услуг, учитывая потребность в них муниципального образования.

Необходимо продолжить работу по совершенствованию расчета нормативных затрат на оказание муниципальных услуг с целью выявления существенной дифференциации в стоимости однотипных муниципальных услуг и принятия мер по оптимизации затрат на их оказание. Главные распорядители бюджетных средств должны до начала планирования бюджетных ассигнований провести работу для предотвращения образования остатков денежных средств на счетах бюджетных и автономных учреждений, что в условиях ограниченности бюджетных ресурсов недопустимо.

Немал