Решение Свердловского областного суда от 1 июня 2016 г. N 3а-233/2016 (ключевые темы: срок полномочий - устав - местная администрация - местное самоуправление - представительный орган муниципального образования)

Решение Свердловского областного суда
от 1 июня 2016 г. N 3а-233/2016

Именем Российской Федерации

01 июня 2016 года г. Екатеринбург

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шумкова Е.С.

при секретаре Четиной Е.А.

с участием:

прокурора Перминовой С.Ю.,

представителя главы Артемовского городского округа Свердловской области и Думы Артемовского городского округа Свердловской области Коваль Л.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению заместителя прокурора Свердловской области о признании недействующими в части 1, 2, 3 абзацев пункта 2 статьи 28 Устава Артемовского городского округа Свердловской области,

установил:

Устав Артемовского городского округа (далее - Устав) принят Решением Думы Артемовского городского округа Свердловской области от 16 июня 2005 года N 530 (л.д. 156 - 208).

Названное Решение Думы Артемовского городского округа опубликовано в средстве массовой информации - "Артемовский рабочий" 26 августа 2005 года N 34, зарегистрировано Правительством Свердловской области 30 июня 2005 года, а также Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу 31 октября 2005 года (л.д. 35, 156).

Статья 28 Устава называется - Глава городского округа. Согласно пункту 2 названной статьи Устава, действующему в редакции Решения Думы Артемовского городского округа от 25 мая 2010 года N 833:

Глава городского округа избирается Думой городского округа из ее состава и исполняет полномочия председателя Думы городского округа (абзац 1).

Выборы главы городского округа проводятся тайным голосованием. Порядок и процедура проведения голосования устанавливаются регламентом Думы городского округа в соответствии с настоящим Уставом (абзац 2);

Глава городского округа избирается большинством голосов от установленной численности депутатов на срок полномочий Думы городского округа (абзац 3) (л.д. 177).

Решение Думы Артемовского городского округа Свердловской области от 25 мая 2010 года N 833 зарегистрировано Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области 04 июня 2010 года, официально опубликовано в средстве массовой информации - "Артемовский рабочий" 11 июня 2010 года, вступило в силу 28 июня 2010 года (л.д. 47).

Заместитель прокурора Свердловской области, уточнив требования, просил признать недействующими следующие положения пункта 2 статьи 28 Устава:

- абзац 1 в части слов "ее состава и исполняет полномочия председателя Думы городского округа", как противоречащий части 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (далее - Закон Свердловской области N 85-ОЗ) (в редакции Закона Свердловской области от 28 марта 2016 года N 23-ОЗ);

- абзац 2 в части слова "выборы", как противоречащий части 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области N 85-ОЗ (в редакции Закона Свердловской области от 28 марта 2016 года N 23-ОЗ), абзацу 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 9 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ);

- абзац 3 в части слов "Думы городского округа", как противоречащий части 2 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, пункту 2 статьи 2 Закона Свердловской области от 21 декабря 2015 года N 164-ОЗ "О сроке полномочий депутатов представительных органов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (далее - Закон Свердловской области N 164-ОЗ) (л.д. 3 - 7, 229 - 231).

В обоснование требований, участвующий в деле прокурор указал, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и Законом Свердловской области N 85-ОЗ глава Артемовского городского округа Свердловской области избирается представительным органом этого муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. Такой порядок действует с 25 октября 2015 года, а Устав должен был быть приведен в соответствии с этим порядком избрания главы городского округа в срок до 25 января 2016 года. Однако до настоящего времени Устав не приведен в соответствие с указанным законодательством. Абзац 1 пункта 2 статьи 28 Устава в оспариваемой части вопреки предписаниям федерального и регионального законодательства предполагает избрание главы Артемовского городского округа из состава депутатов Думы этого муниципального образования и возлагает на главу исполнение обязанностей председателя Думы.

По мнению прокурора, слово "выборы", имеющееся в тексте абзаца 2 пункта 2 статьи 28 Устава, исходя из понятия, предусмотренного пунктом 9 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ, предполагает избрание главы этого муниципального образования гражданами на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, что противоречит вышеприведенному порядку избрания главы.

Срок полномочий главы Артемовского городского округа Свердловской области в соответствии с Законом Свердловской области N 164-ОЗ составляет 5 лет. Этот срок никак не связан со сроком полномочий Думы этого городского округа. В абзаце 3 пункта 2 статьи 28 Устава указанный срок прямо не указан, срок полномочий связан со сроком полномочий представительного органа этого муниципального образования. Такое содержание названной нормы Устава противоречит Закону Свердловской области N 164-ОЗ и может привести к неопределенности в применении в случае досрочного прекращении полномочий Думы городского округа.

Представитель главы Артемовского городского округа и Думы Артемовского городского округа требования не признала. Пояснила, что административные ответчики, несмотря на непризнание исковых требований, согласны, что абзац 1 пункта 2 статьи 28 Устава Артемовского городского округа в оспариваемой части противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. В отношении иных оспариваемых норм указала, что они соответствуют действующему законодательству.

Суд, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, приходит к следующему.

Судом установлено, что Устав принят Думой Артемовского городского округа с соблюдением установленной процедуры, опубликован и зарегистрирован надлежащим образом, является действующим в настоящее время.

По мотивам нарушения процедуры принятия, опубликования, регистрации и вступления в действие указанный нормативный правовой акт не оспаривается.

Проверяя нормативный правовой акт на соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, самостоятельность местного самоуправления не означает полной и абсолютной его независимости от органов государственной власти. Приведенные нормы Конституции Российской Федерации предусматривают возможность урегулирования федеральным и региональным законодательством вопросов организации органов местного самоуправления.

Федеральным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон N 131-ФЗ.

Статья 7 названного Федерального закона предусматривает, что по вопросам, отнесенным к их компетенции, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (части 1 - 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Общие нормы о правовом статусе главы муниципального образования содержатся в статье 36 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающей, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию (часть 2).

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации (часть 3.1).

Артемовский городской округ в соответствии с Уставом входит в состав Свердловской области. Следовательно, порядок избрания главы этого городского округа в силу вышеприведенного федерального законодательства может устанавливаться законом Свердловской области. А положения Устава городского округа, определяющие порядок избрания главы городского округа, в силу части 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ не должны противоречить вышеприведенным требованиям федерального законодательства, а также законодательству Свердловской области.

Частью 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области N 85-ОЗ (действующего в настоящее время в редакции Закона Свердловской области от 28 марта 2016 года N 23-ОЗ) в соответствии со статьей 36 Федерального закона N 131-ФЗ определен способ избрания главы Артемовского городского округа, а также определены его полномочия. В частности глава этого муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Такое правовое регулирование установлено с 25 октября 2015 года, когда вступили в действия изменения в Закон Свердловской области N 85-ОЗ, внесенные Законом Свердловской области от 12 октября 2015 года N 107-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области".

В соответствии с частью 3.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в срок до 25 января 2016 года Устав в части, устанавливающей порядок избрания главы Артемовского городского округа и определяющей его полномочия, должен был быть приведен в соответствие с вышеприведенными положениями регионального законодательства.

Однако, несмотря на то, что в настоящее время названный срок истек, Устав не приведен в соответствие с указанным законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Так, абзац 1 пункта 2 статьи 28 Устава, хотя и предусматривает избрание главы городского округа представительным органом этого муниципального образования (Думой городского округа, статья 22 Устава), но устанавливает, что глава городского округа избирается из состава Думы городского округа.

Такой порядок избрания главы городского округа (из состава Думы этого муниципального образования) противоречит вышеприведенным положениям части 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области N 85-ОЗ (в действующей редакции).

Кроме того, названная норма Устава также устанавливает, что глава Артемовского городского округа исполняет обязанности председателя Думы муниципального образования. Однако часть 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области N 85-ОЗ (в действующей редакции) четко устанавливает, что глава этого муниципального образования возглавляет местную администрацию. При исполнении обязанностей руководителя местной администрации глава этого городского округа в силу пункта 4 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Таким образом, положения абзаца 1 пункта 2 статьи 28 Устава, возлагающие на главу Артемовского городского округа исполнение обязанностей председателя представительного органа местного самоуправления, в настоящее время противоречат части 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области N 85-ОЗ (в редакции Закона Свердловской области от 28 марта 2016 года N 23-ОЗ) и пункту 4 части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ.

При таких обстоятельствах в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации абзац 1 пункта 2 статьи 28 Устава в части слов "ее состава и исполняет полномочия председателя Думы городского округа" подлежит признанию недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу, как противоречащий вышеназванным нормам федерального и регионального законодательства.

Нормы абзаца 2 пункта 2 статьи 28 Устава в их взаимной связи с не противоречащими законодательству, имеющему большую юридическую силу, положениями абзаца 1 пункта 2 названной статьи Устава устанавливают общие требования к процедуре избрания главы Артемовского городского округа представительным органом местного самоуправления. Названные нормы, как и иные положения Устава не предполагают избрания главы Артемовского городского округа непосредственно гражданами на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права.

Следовательно, на отношения урегулированные абзацем 2 пункта 2 статьи 28 Устава не распространяют свое действие нормы Федерального закона N 67-ФЗ, поскольку эти положения Устава не затрагивают вопросов реализации гражданами права на участие в выборах, урегулированных названным Федеральным законом.

При таких обстоятельствах абзац 2 пункта 2 статьи 28 Устава Артемовского городского округа не может противоречить и не противоречит пункту 9 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ. Слово "выборы" в этом абзаце Устава используется не в том смысле, которое ему придает названная норма Федерального закона N 67-ФЗ (выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица), а как обозначающее процедуру определения (избрания) конкретного лица в качестве главы муниципального образования. В связи с этим не усматривается противоречия этой нормы Устава требованиям абзаца 17 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ и части 2 пункта 1 статьи 5 Закона Свердловской области N 85-ОЗ.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона Свердловской области N 164-ОЗ срок полномочий главы Артемовского городского округа составляет пять лет.

Абзац 3 пункта 2 статьи 28 Устава, устанавливающий срок полномочий главы Артемовского городского округа, по своей конструкции является отсылочным. Для установления этого срока необходимо обратиться к нормам, устанавливающим срок полномочий Думы Артемовского городского округа. В силу пункта 1 статьи 23, пункта 2 статьи 25 Устава срок полномочий Думы названого муниципального образования составляет пять лет.

Таким образом, абзац 3 пункта 2 статьи 28, пункт 1 статьи 23, пункт 2 статьи 25 Устава в их взаимной связи устанавливают, что срок полномочий главы Артемовского городского округа составляет пять лет, что соответствует вышеназванным положениям пункта 2 статьи 2 Закона Свердловской области N 164-ОЗ и не противоречит части 2 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающей, что срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет.

Положения абзаца 3 пункта 2 статьи 28 Устава Артемовского городского округа при буквальном их толковании не позволяют говорить о том, что срок полномочий главы городского округа ограничен сроком полномочий избравшей его Думы городского округа. Отсылочная конструкция этой нормы Устава не запрещена законом, такая конструкция с учетом вышеназванных положений Устава не свидетельствует о противоречии ее положений законодательству, имеющему большую юридическую силу.

По мнению суда, оспариваемые положения абзаца 3 пункта 2 статьи 28 Устава являются определенными по своему содержанию, не допускают неоднозначного толкования и применения.

Следовательно, нет оснований для признания недействующим абзаца 3 пункта 2 статьи 28 Устава в оспариваемой части.

Таким образом, иск заместителя прокурора Свердловской области подлежит частичному удовлетворению.

Сообщение о принятом судом решении по настоящему делу должно быть опубликовано в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органов местного самоуправления Артемовского городского округа (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Свердловской области удовлетворить частично:

со дня вступления решения суда в законную силу признать недействующим абзац 1 пункта 2 статьи 28 Устава Артемовского городского округа Свердловской области в части слов "ее состава и исполняет полномочия председателя Думы городского округа".

В остальной части административный иск оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Шумков Е.С.