Решение Свердловского областного суда от 19 мая 2016 г. N 3а-230/2016 (ключевые темы: полномочия органов местного самоуправления - органы государственной власти - муниципальные правовые акты - вопросы местного значения - городская дума)

Решение Свердловского областного суда от 19 мая 2016 г. N 3а-230/2016

Именем Российской Федерации

19 мая 2016 года г. Екатеринбург

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Шумкова Е.С.

при секретаре Четиной Е.А.

с участием:

прокурора Перминовой С.Ю.,

представителя Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы - Александрова В.В.,

представителя Екатеринбургской городской Думы - Любезновой Ю.А.,

представителей Администрации города Екатеринбурга Кислых А.В., Нестерова Е.Н., Дорноступ А.И.,

представителей Главы Администрации города Екатеринбурга Кислых А.В., Дорноступ А.И.,

представителей Законодательного собрания Свердловской области Лысакова В.В., Кадочниковой Е.Н.,

представителя Губернатора Свердловской области - Шахматова В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы, Екатеринбургской городской Думы, Главы Администрации города Екатеринбурга, Администрации города Екатеринбурга о признании недействующим Закона Свердловской области от 12 октября 2015 года N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области",

установил:

Законом Свердловской области от 12 октября 2015 года N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области" (далее - Закон N 111-ОЗ, оспариваемый закон), действующим в редакции Закона Свердловской области от 21 декабря 2015 года N 162-ОЗ "О внесении изменений в статью 2 Закона Свердловской области "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области" (далее - Закон N 162-ОЗ), урегулированы отношения, связанные с перераспределением отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области (статья 1).

В частности, названным законом на срок шесть лет между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области перераспределены следующие полномочия в сфере градостроительной деятельности:

1) утверждение генерального плана муниципального образования "город Екатеринбург", в том числе внесение изменений в такой план;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования "город Екатеринбург", включая установление порядка подготовки, утверждения таких нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия;

3) утверждение правил землепользования и застройки муниципального образования "город Екатеринбург", включая подготовку проекта таких правил, внесение изменений в эти правила и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования муниципального образования "город Екатеринбург" документации по планировке территории муниципального образования "город Екатеринбург", включая обеспечение подготовки документации по планировке территории муниципального образования "город Екатеринбург", подготовку и утверждение градостроительных планов земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "город Екатеринбург", на основании заявлений физических или юридических лиц о выдаче таких градостроительных планов (за исключением градостроительных планов земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства) и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, расположенных за границами земельных участков, предназначенных для комплексного освоения территории);

6) принятие решений о развитии застроенных территорий, расположенных на территории муниципального образования "город Екатеринбург", включая организацию и проведение аукционов на право заключить договоры о развитии таких застроенных территорий и совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия (часть 1 статьи 2).

Осуществление вышеперечисленных полномочий за счет средств областного бюджета отнесено к полномочиям органов государственной власти Свердловской области, а именно к полномочиям Правительства Свердловской области и областного исполнительного органа государственной власти Свердловской области, определенного Правительством Свердловской области (часть 2 статьи 2, пункты 1 и 2 статьи 3).

Закон N 111-ОЗ принят Законодательным собранием Свердловской области 06 октября 2015 года, подписан Губернатором Свердловской области 12 октября 2015 года, официально опубликован 14 октября 2015 года в средстве массовой информации - "Областная газета" N 189, вступил в действие с 01 января 2016 года (статья 4) (л.д. 81-84).

Закон N 162-ОЗ принят Законодательным собранием Свердловской области 15 декабря 2015 года, подписан Губернатором Свердловской области 21 декабря 2015 года, официально опубликован 23 декабря 2015 года в средстве массовой информации - "Областная газета" N 237, вступил в действие с 01 января 2016 года (л.д. 102-103).

Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы, Екатеринбургская городская Дума, Глава Администрации города Екатеринбурга, Администрация города Екатеринбурга обратились в суд с заявлением о признании недействующим Закона N 111-ОЗ, как противоречащего статье 1, пункту 26 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17, части 4 статьи 28, части 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ); пункту 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ); части 3 статьи 8, статье 8.1, частям 1 и 8 статьи 29.4, частям 6, 11 и 12 статьи 31, части 2 статьи 39, части 4 статьи 40, части 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также ввиду наличия в нем неопределенных по своему содержанию правовых норм.

В обоснование указали, что в нарушение требований части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, не допускающих изменения перечня вопросов местного значения, оспариваемым законом в ведение органов государственной власти Свердловской области переданы не отдельные полномочия, а сами вопросы местного значения. При этом органы местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" полностью исключены из решения таких вопросов местного значения, как утверждение правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, утверждение документации по планировке территории.

В нарушение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ Закон N 111-ОЗ предполагает внесение изменений в действующие муниципальные правовые акты муниципального образования "город Екатеринбург", влекущих частичную отмену положений муниципального правового акта. Однако полномочия по изданию и внесению изменений в муниципальные правовые акты предусмотрено пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ и в силу части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ не может быть перераспределено в пользу органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает конкретный вид правовых актов, которыми утверждаются правила землепользования и застройки - муниципальный правовой акт органа местного самоуправления (пункт 8 статьи 1). Аналогичным образом он предусматривает, что порядок подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения изменений в них устанавливаются муниципальными правовыми актами (часть 8 статьи 29.4). Эти правила в Кодексе не сформулированы как полномочие органов местного самоуправления, поэтому перераспределить их нельзя. Кроме того, эти правила, устанавливающие уровень нормативного правового акта, которым подлежат урегулированию указанные правоотношения, изменяются пунктами 2, 3 части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ, предполагающими их регулирование актами органов государственной власти Свердловской области, а не правовыми актами органов местного самоуправления. Однако такие изменения могут быть осуществлены только федеральным законодателем.

В подготовке проекта правил землепользования и застройки участвуют глава местной администрации и соответствующая комиссия, которые непосредственно принимают решение о разработке такого проекта и разрабатывают его (части 5, 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Однако глава Администрации города Екатеринбурга и названная комиссия в силу Устава муниципального образования "город Екатеринбург" не являются органами местного самоуправления этого муниципального образования. Следовательно, подготовка проекта правил землепользования и застройки не относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", поэтому законодательство не позволяет перераспределить это полномочие в пользу органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полагали, что заключение договора о развитии застроенной территории органом государственной власти Свердловской области на основании пункта 6 части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ может привести к невозможности реализации органом местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" своих полномочий, предусмотренных частью 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации, по изъятию для муниципальных нужд жилых помещений в домах признанных аварийными и подлежащими сносу.

Пункты 2, 3, 4, 6 части 1 статьи 2 оспариваемого закона содержат такую формулировку, как "совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия", которая является неопределенной по содержанию, не содержит конкретного перечня перераспределяемых полномочий, может привести к неоднозначному толкованию. Такая формулировка содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный пунктом "а" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, так как позволяет органам государственной власти Свердловской области произвольно выбирать объем осуществляемых полномочий.

Так, полномочия по предоставлению разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, определение порядка проведения публичных слушаний, которые не включены в оспариваемый закон, в результате названных формулировок Постановлением Правительства Свердловской области от 04 марта 2016 года N 153-ПП переданы для осуществления Министерству строительства и развития инфраструктуры Свердловской области. Однако Градостроительный кодекс Российской Федерации (части 11 и 12 статьи 31, часть 2 статьи 39, часть 4 статьи 40, часть 6 статьи 46) и Федеральный закон N 131-ФЗ (часть 4 статьи 28) четко устанавливают, что порядок проведения публичных слушаний определяется муниципальными правовыми актами, а принадлежащее органам местного самоуправления полномочие по изданию муниципальных правовых актов не может быть перераспределено.

Указывают на противоречие оспариваемого закона пункту 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, поскольку он принят без учета объема и характера решаемых задач, а также требований эффективности и экономии.

Считают, что Закон N 111-ОЗ нарушает компетенцию органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" по решению вопросов местного значения, чем создаются препятствия для эффективного исполнения этими органами своих полномочий.

В судебном заседании представители административных истцов требования и доводы административного искового заявления поддержали. Дополнительно пояснили, что перераспределение полномочий может иметь место только в том случае, если органы местного самоуправления неэффективно исполняют эти полномочия. В то же время органы местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" полномочия, указанные в законе осуществляли эффективно, а при его принятии анализ эффективности их исполнения не проводился, никаких доводов о неэффективности исполнения этих полномочий при принятии законе не было приведено.

Представители Законодательного собрания Свердловской области Лысаков В.В., Кадочникова Е.Н., представитель Губернатора Свердловской области Шахматов В.В. требования не признали, пояснив, что оспариваемый закон принят Законодательным собранием Свердловской области в пределах его полномочий, надлежащим образом опубликован и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, заслушав заключение прокурора Перминовой С.Ю., полагавшей, что в удовлетворении требований следует отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Данный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1).

Самостоятельность органов местного самоуправления не означает абсолютной независимости от органов государственной власти. Последние, в силу названных положений Федерального закона N 131-ФЗ и его статьи 4, вправе в пределах своей компетенции осуществлять правовое регулирование местного самоуправления.

Согласно статье 16 названного закона к вопросам местного значения городских округов относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений (подпункт 26 части 1).

Круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления городских округов в целях решения вопросов местного значения, определен статьей 17 Федерального закона N 131-ФЗ. Перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности конкретизирован частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Часть 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ закрепляет право субъекта Российской Федерации перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливая, что такое перераспределение может быть осуществлено на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и только законом субъекта Российской Федерации, вступающим в силу с начала очередного финансового года.

Наряду с этим федеральный законодатель в абзаце 2 названной статьи закона установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; установление официальных символов муниципального образования; учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации; осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами).

Аналогичные нормы содержатся в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

Право субъекта Российской Федерации на перераспределение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, предусмотрено статьей 8.2 названного Кодекса, определяющей, что такое перераспределение осуществляется в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ.

Законодательное собрание Свердловской области согласно Уставу Свердловской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области, к полномочиям которого относится принятие законов Свердловской области. Законодательное собрание Свердловской области состоит из 50 депутатов, срок полномочий депутатов одного созыва составляет 5 лет (статьи 9, 29, 64, 32).

Как следует из представленных документов, проект оспариваемого закона, а также Закона N 162-ОЗ, создающего действующую редакцию Закона N 111-ОЗ, были внесены на рассмотрение Законодательного собрания Свердловской области депутатами Законодательного собрания Свердловской области (л.д. 59-66, 85-87), то есть лицами, которым пунктом 1 статьи 6 Федерального закона N 184-ФЗ и пунктом 1 статьи 63 Устава Свердловской области предоставлено право законодательной инициативы.

В ходе рассмотрения проектов названных законов, в соответствии с пунктом 3 статьи 63 Устава Свердловской области и пунктом 3 статьи 54 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" на них были получены положительные заключения Губернатора Свердловской области (л.д. 71-72, 93-94), они прошли антикоррупционную экспертизу, по результатам которой коррупциогенных факторов в них не выявлено (л.д. 67-70, 75-79, 88-92, 96-98).

Законы N 111-ОЗ и N 162-ОЗ приняты на заседаниях Законодательного собрания Свердловской области большинством голосов от установленной численности депутатов, как этого и требуют пункт 3 статьи 64 Устава Свердловской области и пункт 3 статьи 62 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" (л.д. 80, 101).

Как уже указано выше, Законы N 111-ОЗ и N 162-ОЗ после их принятия, подписаны Губернатором Свердловской области и официально опубликованы, что свидетельствует о соблюдении процедур, установленных статьей 65 Устава Свердловской области и статьей 78 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области".

Муниципальное образование "город Екатеринбург" располагается на территории Свердловской области и имеет статус городского округа (статья 1, пункты 1 и 2 статьи 2 Устава муниципального образования "город Екатеринбург").

Анализ норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, раскрывающих полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, и части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ в их взаимной связи позволяет прийти к выводу, что названным законом Свердловской области осуществлено перераспределение именно градостроительных полномочий, которые в силу части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесены к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург".

Так, согласно пункту 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов. Одним из документов территориального планирования городского округа, в силу пункта 3 части 1 статьи 18 названного Кодекса, является генеральный план городского округа, который в соответствии с частью 13 статьи 24 указанного Кодекса утверждается решением представительного органа муниципального образования. Названная статья Кодекса к правам представительного органа муниципального образования городского округа относит также и право внесения изменений в генеральный план городского округа (часть 17).

Таким образом, из анализа содержания вышеперечисленных статей Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что полномочие органов городского округа на утверждение документов территориального планирования включает в себя полномочие на утверждение и внесение изменений в генеральный план городского округа.

Следовательно, пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ частично перераспределено полномочие, предусмотренное пунктом 1 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Содержание полномочия по утверждению местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, предусмотренного пунктом 2 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, раскрывается в главе 3.1 названного Кодекса и включает в себя не только утверждение таких нормативов, но и внесение в них изменений, а также и установление порядка их подготовки, утверждения и внесения изменений в них.

Таким образом, пунктом 2 части 1 статьи 2 с Закона N 111-ОЗ осуществлено перераспределение полномочия, предусмотренного пунктом 2 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суть полномочия органов местного самоуправления по утверждению правил землепользования и застройки городских округов (пункт 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации) раскрывается в главе 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, включает в себя подготовку правил, их утверждение и внесение изменений в такие правила.

При таких обстоятельствах, пунктом 3 части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ перераспределено полномочие органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" предусмотренное пунктом 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Пунктами 4, 5, 6 части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ осуществлено частичное перераспределение полномочий органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", предусмотренных пунктами 4, 5, 7 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Содержание этих полномочий определяется нормами статьи 51, а также главы 5 названного Кодекса.

Действительно, как и указывают административные истцы, по смыслу действующего законодательства правила землепользования и застройки городского округа, генеральный план городского округа, внесение в них изменений, а также порядок подготовки, утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и внесения в них изменений подлежат утверждению (установлению) муниципальными нормативными правовыми актами (пункт 8 статьи 1, статьи 24, 29.4, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Однако такой порядок утверждения этих нормативных правовых актов установлен исключительно применительно к положениям части 3 статьи 8 названного Кодекса, устанавливающим полномочия органов местного самоуправления городского округа по решению указанных вопросов, но без учета возможного их перераспределения.

В то же время принятие субъектом Российской Федерации в порядке статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации закона о перераспределении полномочий, перечисленных в пунктах 1 - 3 части 3 статьи 8 названного Кодекса, влечет за собой и переход от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъекта Российской Федерации прав на принятие нормативных правовых актов, утверждающих правила землепользования и застройки городского округа, генеральный план городского округа, вносящих в них изменения, устанавливающих порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования и изменяющих этот порядок.

Доводы административных истцов о невозможности перехода таких прав к органам государственной власти Свердловской области основаны на неправильном толковании положений статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, вследствие чего являются несостоятельными.

Срок полномочий Законодательного собрания Свердловской области, исходя из содержания пункта 2 статьи 32 Устава Свердловской области, составляет 5 лет. Перераспределение вышеперечисленных полномочий оспариваемым законом осуществлено на более длительный срок, а именно на 6 лет (часть 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ).

Законы N 111-ОЗ и N 162-ОЗ, вступили в действие с 01 января 2016 года, то есть с начала очередного финансового года, который согласно статье 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствует календарному году и длится с 01 января по 31 декабря.

Перераспределенные оспариваемым законом полномочия не входят в перечень полномочий, запрет на перераспределение которых установлен частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ и пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ.

Реализация перераспределенных полномочий поручена органам государственной власти Свердловской области, поименованным в пункте 2 статьи 9 Устава Свердловской области.

Названные выше нормы федеральных законов, как и статья 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержат запрета на частичное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, перераспределение оспариваемым законом не всего объема полномочий, указанных в пунктах 1, 4, 5, 7 части 3 статьи 8 названного Кодекса не свидетельствует о противоречии Закона N 111-ОЗ нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Не предусматривают вышеуказанные положения федерального законодательства и требования о том, что в законе субъекта Российской Федерации о перераспределении полномочий перераспределяемые полномочия должны быть изложены аналогично нормам федерального законодательства. Следовательно, изложение перераспределяемых полномочий может осуществляться, в том числе, как с полной, так и с частичной детализацией процедур, входящих в перераспределяемые полномочия. Именно таким образом в оспариваемом законе сформулированы перераспределяемые полномочия. Такие формулировки не противоречат вышеназванным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, раскрывающим суть перераспределенных полномочий и состав, входящих в них процедур.

Формулировки перераспределяемых полномочий, приведенные в части 1 статьи 2 Закона N 111-ОЗ, как и формулировки иных положений этого закона являются определенными по своему содержанию, не допускают неоднозначного толкования и применения.

Наличие в пунктах 2, 3, 4, 6 части 1 статьи 2 оспариваемого закона такой формулировки, как "совершение иных действий, предусмотренных федеральным законом, в пределах осуществления такого полномочия" также не свидетельствует о неопределенности норм этого закона, допускающих неоднозначное его толкование и применение. Эти формулировки говорят, что органы государственной власти Свердловской области, на которые возложено исполнение перераспределенных полномочий, обязаны осуществлять исключительно только те действия (процедуры), которые входят в состав перераспределенных полномочий. Для установления перечня этих действий (процедур) следует обратиться к иным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, в которых раскрывается суть перераспределенных полномочий и состав действий (процедур) подлежащих выполнению в рамках осуществления этих полномочий. Порядок реализации этих полномочий, в том числе конкретный перечень действий (процедур), подлежащих выполнению в ходе их реализации, может быть урегулирован иными нормативными правовыми актами органов государственной власти Свердловской области.

При таких обстоятельствах, доводы административных истцов о неопределенности оспариваемого закона, неопределенности в толковании и применении его норм, о наличии такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий, суд находит несостоятельными.

Согласно части 4 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Аналогичный способ установления порядка проведения публичных слушаний (установление уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования) предусмотрен Градостроительным кодексом Российской Федерации при проведении таких слушаний: по проекту правил землепользования и застройки (часть 12 статьи 31); по вопросам о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (часть 2 статьи 39); по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (часть 4 статьи 40); по проекту планировки территории и проекту межевания территории (часть 6 статьи 46).

Однако Закон N 111-ОЗ, регулируя исключительно отношения по поводу перераспределения градостроительных полномочий, не содержит норм устанавливающих порядок организации и проведения публичных слушаний. Поэтому нет оснований считать, что оспариваемый закон противоречит вышеназванным нормам Федерального закона N 131-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проверка доводов административных истцов о неправомерности возложения на Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области функции по установлению порядка проведения публичных слушаний по вышеназванным вопросам, о предоставлении ему прав по изданию приказов о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения (постановление Правительства Свердловской области от 05 сентября от 04 марта 2016 года N 153-ПП) не может быть осуществлена в рамках настоящего дела, поскольку эти доводы касаются вопросов применения оспариваемого закона и могут быть проверены в рамках иного иска о соответствии законодательству названного постановления Правительства Свердловской области. В настоящем деле это постановление не оспаривается.

Поскольку в оспариваемом законе отсутствуют положения, устанавливающие порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки, то суд не усматривает какого-либо противоречия его норм требованиям статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающим перечень действий, осуществляемых в ходе подготовки проекта названных правил главой местной администрации муниципального образования и комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки.

Вопреки мнению административных истцов оспариваемый закон не содержит норм, устанавливающих права органов государственной власти Свердловской области вносить изменения в муниципальные правовые акты органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" или отменять такие правовые акты. Вследствие этого, суд не усматривает противоречия Закона N 111-ОЗ части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ.

Являются несостоятельными и доводы истцов об исключении органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и жителей города Екатеринбурга из решения вопросов местного значения, относящихся к градостроительству.

Так, в силу статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации названные органы и жители города Екатеринбурга с принятием оспариваемого закона не перестают быть субъектами градостроительных отношений. А реализовать свои права на участие в этих отношениях они вправе через процедуры, установленные названным Кодексом (участие в публичных слушания по вопросам градостроительства, направление предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки и другие).

Не изменяет Закон N 111-ОЗ и перечня вопросов местного значения, установленного Федеральным законом N 131-ФЗ. Этот закон только лишь изменяет субъектный состав исполнителей этих полномочий, указывая, что часть вопросов местного значения будет решаться в установленном законодательством порядке органами государственной власти Свердловской области.

Из пояснительной записки к проекту оспариваемого закона усматривается, что его принятие было направлено на повышение инвестиционной привлекательности Свердловской области, сокращения сроков выдачи разрешительной документации застройщикам, экономии бюджетных средств муниципального образования "город Екатеринбург" (пункт 5 пояснительной записки). В ней также изложены объемы передаваемых органам государственной власти Свердловской области полномочий в результате их перераспределения, приведены данные о финансовых затратах, необходимых для реализации закона (л.д. 63-65).

Вопросы, отраженные к пояснительной записке, как следует из пояснений представителей Законодательного собрания Свердловской области, обсуждались депутатами на заседаниях Законодательного собрания, где этим вопросам давалась оценка.

Указанное означает, что при принятии Закона N 111-ОЗ обсуждались вопросы целесообразности и необходимости его принятия, в том числе с учетом необходимого объема финансовых средств на его исполнение, объема передаваемых полномочий, необходимости повышения эффективности исполнения перераспределяемых полномочий, вопросов экономии средств муниципального образования.

При таких обстоятельствах, суд не может согласиться с доводами административных истцов о противоречии оспариваемого закона требованиям пункта 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, предусматривающего, что передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

В то же время вопросы целесообразности и необходимости принятия оспариваемого закона, к которым также относятся вопросы эффективного или неэффективного исполнения органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" перераспределенных полномочий, целиком относятся к компетенции Законодательного собрания Свердловской области и суд не вправе давать им оценку (пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Оспариваемый закон не регулирует правоотношений по поводу изъятия для муниципальных нужд жилых помещений в домах, признанных аварийными и подлежащими сносу. Поэтому довод о невозможности исполнения предписаний части 10 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации в данном случае не свидетельствует о противоречии этого закона законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Нет у суда и оснований полагать, что Закон N 111-ОЗ противоречит статье 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующей осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, так как он не регулирует такие отношения.

Оценив все изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемый закон принят Законодательным собранием Свердловской области в пределах его компетенции, установленной федеральным и региональным законодательством, в той форме (в форме закона субъекта Российской Федерации), в которой Законодательное собрание Свердловской области вправе принимать нормативные правовые акты и которая предусмотрена для таких нормативных правовых актов частью 1.2 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ и пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ. При этом также соблюдены иные условия, предусмотренные названными федеральными законами, для принятия решения о перераспределении полномочий, а именно: перераспределены градостроительные полномочия, которые федеральным законом отнесены к полномочиям органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", их перераспределение осуществлено на срок более срока полномочий представительного органа государственной власти Свердловской области, закон вступил в действие с начала очередного финансового года.

При таких обстоятельствах оспариваемый закон, вопреки доводам административных истцов, соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе, регламентирующему порядок и условия перераспределения указанных полномочий, и не допускает произвольного вмешательства в полномочия органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург".

Такое перераспределение полномочий на основании национального законодательства допускается и Европейской хартией местного самоуправления (статья 4).

Суд, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказывает в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы, Екатеринбургской городской Думы, Главы Администрации города Екатеринбурга, Администрации города Екатеринбурга о признании недействующим Закона Свердловской области от 12 октября 2012 года N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона следует читать как "12 октября 2015 года"

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы через Свердловский областной суд.

судья

Шумков Е.С.