Апелляционное определение Свердловского областного суда от 5 апреля 2017 г. N 33а-4744/2017 (ключевые темы: перевозка - реестры - тарифы - административное судопроизводство - транспортные услуги)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 5 апреля 2017 г. N 33а-4744/2017

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе

председательствующего Шумкова Е.С.,

судей Колпаковой А.В., Шабалдиной Н.В.

при секретаре Четиной Е.А.

с участием прокурора Васильевой М.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям индивидуального предпринимателя Павлова А.А., общества с ограниченной ответственностью "СеровСпецТранс 1" о признании недействующим постановления администрации Серовского городского округа от 02 марта 2016 года N 347 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных перевозок на территории Серовского городского округа"

по апелляционной жалобе административного истца индивидуального предпринимателя Павлова А.А. на решение Серовского городского суда Свердловской области от 26 октября 2016 года.

Заслушав доклад судьи Шумкова Е.С., объяснения представителя административных истцом, заинтересованных лиц Шульмина М.С., поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя администрации Серовского городского округа Бидаева М.С., заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия

установила:

02 марта 2016 года Администрацией Серовского городского округа издано постановление N 347 "Об утверждении реестра маршрутов регулярных перевозок на территории Серовского городского округа", которым утвержден Реестр маршрутов регулярных перевозок на территории Серовского городского округа (далее - Реестр).

В названный Реестр включены 27 маршрутов регулярных пассажирских перевозок на территории Серовского городского округа. Для всех маршрутов вид регулярных перевозок определен - регулярные перевозки по регулируемым тарифам.

ИП Павлов А.А., ООО "СеровСпецТранс 1", включенные в указанный Реестр, обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать недействующим указанное постановление Администрации Серовского городского округа.

В обоснование указали, что оспариваемое постановление противоречит статьям 14, 18, 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ), а также пункту 9 статьи 6 Закона Свердловской области от 15 декабря 2015 года N 160-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области", поскольку оснований для установления всем маршрутам такого вида перевозок, как регулярные перевозки по регулируемым тарифам не имелось. Кроме того, считали, что реестр утвержден не уполномоченным на это органом, поскольку полномочия по утверждению реестра принадлежат Комитету по энергетике, транспорту, связи и жилищно-коммунальному хозяйству Администрации Серовского городского округа.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Закона Свердловской области следует читать как "от 21 декабря 2015 года"

Определением суда от 20 сентября 2016 года административные дела по административным исковым заявлениям Павлова А.А. и ООО "СеровСпецТранс 1" объединены в одно производство.

Решением Серовского городского суда от 26 октября 2016 года в удовлетворении административного искового заявления ИП Павлова А.А., ООО "СеровСпецТранс 1" было отказано.

В апелляционной жалобе ИП Павлов А.А. просит решение суда отменить, настаивая на доводах, изложенных в административном исковом заявлении, и полагая, что они необоснованно отвергнуты судом. Кроме того, указывает, что судом необоснованно не удовлетворен отвод прокурору, участвующему в деле, а также, что суд вышел за пределы рассмотрения исковых требований, поскольку приравнял все ранее заключенные договоры на осуществление перевозок к муниципальным контрактам.

Заслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, заключение прокурора Васильевой М.А., обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административных исков, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Администрации Серовского городского округа, соответствует действующему законодательству, не устанавливает регулируемые тарифы, а только устанавливает, что перевозки должны осуществляться по регулируемым тарифам, установленным органом государственной власти Свердловской области, не запрещает установление маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Однако с данными выводами суда, судебная коллегия в полном объеме согласиться не может по следующим основаниям.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Статья 7 названного Федерального закона позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Пунктом 7 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа отнесены вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок урегулированы Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Частью 3 статьи 2 этого Федерального закона предусмотрено, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 настоящей статьи, могут быть урегулированы муниципальными нормативными правовыми актами.

Под муниципальным маршрутом регулярных перевозок названный Федеральный закон понимает маршрут регулярных перевозок в границах поселения, субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо двух и более поселений одного муниципального района (пункт 7 части 1 статьи 3).

Законом установлены два вида регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам. Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке. Регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - это регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (пункты 16 - 18 части 1 статьи 3).

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

В силу статьи 12 названного Федерального закона порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений настоящего Федерального закона (часть 1).

Муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются установленными или измененными со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 10 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данных маршрутах соответственно в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок или изменения таких сведений в этих реестрах (часть 2).

Ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется установившими данные маршруты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо органом местного самоуправления (часть 1 статьи 26 Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ).

Как правильно указано судом первой инстанции, Администрация Серовского городского округа в силу пункта 1 статьи 19, статьи 27 Устава Серовского городского округа является исполнительно-распорядительным органом городского округа, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных ему федеральными законами и законами Свердловской области. К ее полномочиям относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения (подпункт 14 пункта 1 статьи 28 Устава). Этот орган местного самоуправления вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты в форме постановлений (статья 42 Устава).

На территории Серовского городского округа действует Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Серовского городского округа, утвержденное постановлением Администрации Серовского городского округа от 12 сентября 2013 года N 1470 (далее - Положение). Пунктом 7 данного Положения установлено, что полномочиями по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения на территории Серовского городского округа наделена Администрация Серовского городского округа. Подпунктом 10 пункта 8 данного Положения предусмотрено, что Администрация Серовского городского округа открывает и закрывает маршруты пассажирского транспорта, по которым осуществляются регулярные пассажирские перевозки транспортом общего пользования городского сообщения.

Таким образом, из требований части 1 статьи 11, частей 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, подпункта 10 пункта 8 Положения следует, что установление муниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Серовского городского округа является полномочием Администрации Серовского городского округа. Соответственно в силу части 1 статьи 25 названного Федерального закона к полномочиям Администрации Серовского городского округа относится и ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

Таким образом, судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление Администрации Серовского городского округа, утвердившее Реестр, принято Администрацией Серовского городского округа в пределах полномочий этого органа местного самоуправления, установленных вышеприведенным законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Поскольку на момент издания оспариваемого постановления Администрацию Серовского городского округа возглавлял Глава Администрации Серовского городского округа, то у этого должностного лица имелись полномочия на подписание оспариваемого постановления.

Довод административных истцов, приведенный в суде первой инстанции, а также в апелляционной жалобе о том, что Администрация Серовского городского округа не имеет полномочий на утверждение Реестра, является несостоятельным, поскольку не основан на нормах вышеприведенного законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Комитет по энергетике, транспорту, связи и жилищно-коммунальному комплексу в силу статьи 19 Устава Серовского городского округа не относится к органам местного самоуправления этого муниципального образования. Следовательно, в силу статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ не обладает полномочиями на принятие муниципальных нормативных правовых актов. Этот комитет является лишь отраслевым органом администрации этого муниципального образования (ее структурным подразделением) (решение Серовской городской Думы от 27 декабря 2005 года N 98 "Об утверждении структуры Администрации Серовского городского округа"), и в силу вышеприведенного законодательства не обладает полномочиями на установление муниципальных маршрутов регулярных перевозок.

Оспариваемое постановление, как правильно установлено судом первой инстанции, надлежащим образом опубликовано в средстве массовой информации "Серовский рабочий" 5 марта 2016 года. В связи с этим судом сделан правомерный вывод о вступлении в действие этого постановления и утвержденного им Реестра.

Обоснованно судом первой инстанции отвергнуты и доводы административных истцов о существовании двух реестров муниципальных маршрутов регулярных перевозок, поскольку размещенный 30 декабря 2015 года на официальном сайте Администрации Серовского городского округа другой реестр не был утвержден Администрацией Серовского городского округа. А не утвержденный уполномоченным на то органом местного самоуправления реестр не имел юридической силы.

В то же время в силу статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (часть 1).

Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом местного самоуправления либо муниципальным заказчиком муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений настоящего Федерального закона (часть 2).

Названная контрактная система предполагает использование бюджетных средств при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд.

Из анализа содержания частей 3 и 4 статьи 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ следует, что в ходе реализации положений этого Федерального закона свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по маршруту, подтверждающее право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок, подлежит выдаче юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые осуществляют регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Анализируя вышеприведенные положения статьи 14, 39 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ судебная коллегия приходит к выводу, что такой вид регулярных перевозок, как регулярные перевозки по регулируемым тарифам, представляет собой осуществление перевозок, оплачиваемых за счет средств бюджетов (полностью или частично). Такой вид регулярных перевозок, как регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, представляет собой перевозки без оплаты за счет средств бюджетов.

В Реестре, утвержденном оспариваемым постановлением, все виды перевозок указаны, как регулируемые.

Вместе с тем в материалах дела нет никаких доказательств того, что указанные в Реестре маршруты осуществляются или должны осуществляться за счет средств местного бюджета. При этом из объяснений представителя администрации Серовского городского округа в суде апелляционной инстанции следует, что при формировании Реестра Администрацией муниципального образования не планировалось, что какие-либо перевозки по этим маршрутам будут осуществляться за счет средств местного бюджета.

При таких обстоятельствах, когда перевозки по маршрутам, включенным в Реестр, не предполагали и не предполагают их осуществление в порядке, предусмотренном статьей 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, то есть за счет средств местного бюджета путем заключения контракта, у Администрации Серовского городского округа отсутствовали основания для отнесения всех маршрутов, включенных в Реестр к такому виду регулярных перевозок, как регулярные перевозки по регулируемым тарифам. Следовательно, Реестр в части установленных в нем видов регулярных перевозок (регулярные перевозки по регулируемым тарифам) противоречит названной статье Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ и в этой части подлежал признанию недействующим в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Таким образом, выводы суда о соответствии содержания оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, что является основанием для отмены постановленного судом первой инстанции решения и принятия по делу нового решения о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта в указанной части.

Тот факт, что постановлением Администрации Серовского городского округа от 04 апреля 2017 года N 489 в Реестр были внесены изменения и в отношении всех, указанных в них маршрутах вид перевозок установлен - регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, не препятствует принятию настоящего решения, поскольку считать вступившим в действие это постановление на данный момент нет оснований, так как информации о его официальном опубликовании не имеется.

Информация о принятии судом апелляционной инстанции настоящего решения подлежит опубликованию Администрацией Серовского городского округа в том средстве массовой информации, в котором было опубликовано оспариваемое постановление, а также на официальном сайте в сети "Интернет" Администрации Серовского городского округа в течение месяца со дня вынесения настоящего определения.

Поскольку иск подлежит удовлетворению, то в силу статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в пользу истцов подлежат взысканию понесенные ими судебные расходы. Павлову А.А. также следует возвратить излишне уплаченную при подаче административного искового заявления государственную пошлину.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, пунктами 3, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Серовского районного суда Свердловской области от 26 октября 2016 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым со дня вынесения настоящего определения признать противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, и недействующим Реестр маршрутов регулярных перевозок на территории Серовского городского округа, утвержденный постановлением Администрации Серовского городского округа от 02 марта 2016 года N 347, в части установленных в нем видов регулярных перевозок.

Взыскать с Администрации Серовского городского округа в пользу Павлова А.А. 300 рублей в возврат уплаченной государственной пошлины при подаче иска и 150 рублей в возврат уплаченной государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Взыскать с Администрации Серовского городского округа в пользу ООО "СеровСпецТранс 1" 4500 рублей в возврат государственной пошлины, уплаченной при подаче административного иска.

Возвратить Павлову Альберту Александровичу 4200 рублей излишне уплаченной при подаче административного иска государственной пошлины.

Председательствующий

Шумков Е.С.

судьи

Колпакова А.В.

Шабалдина Н.В.