Решение Свердловского областного суда от 11 апреля 2017 г. N 3а-222/2017 (ключевые темы: территориальные зоны - землепользование - производственные зона - градостроительное зонирование - городская дума)

Решение Свердловского областного суда
от 11 апреля 2017 г. N 3а-222/2017

Свердловский областной суд в составе

председательствующего судьи Шумкова Е.С.

при секретаре Четиной Е.А.

с участием прокурора Аристовой Л.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Птицефабрика "Первоуральская" о признании недействующими Правил землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск Свердловской области, утвержденных решением Первоуральской городской Думы от 26 августа 2010 года N 241, в части включения земельного участка с кадастровым номером 66:58:0104001:0020 в территориальную зону - производственная зона 1 класса,

установил:

26 августа 2010 года Первоуральской городской Думой было принято решение N 241, которым утверждены Правила землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск (далее - Правила землепользования) (т.2, л.д. 109-274).

Статья 70.1 названных Правил (в действующей в настоящее время редакции) содержит карту градостроительного зонирования территории городского округа Первоуральск, а статья 70.2 - карту градостроительного зонирования г. Первоуральск (т.3, л.д. 134).

ОАО "Птицефабрика "Первоуральская", имеющая в собственности земельный участок с кадастровым номером 66:58:0104001:0020 (кадастровый номер равнозначен кадастровому номеру 66:58:0104001:20), категория земель - земли поселений, вид разрешенного использования -для производственной базы, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Первоуральск (т.1, л.д. 51, 43-51) обратилось в суд с административным иском о признании недействующими Правил землепользования в части отнесения этого земельного участка к территориальной зоне - производственная зона 1 класса.

В обоснование указало, что является производителем сельскохозяйственной продукции (мяса бройлеров и продуктов его первичной переработки), уплачивает сельскохозяйственный налог. На вышеуказанном земельном участке располагаются принадлежащие ему объекты недвижимости, которые используются для сельскохозяйственного производства. Существующий вид разрешенного использования земельного участка "под производственную базу" не соответствует фактическому использованию земельного участка для сельскохозяйственного производства. Им были предприняты попытки приведения вида разрешенного использования участка в соответствие с его фактическим использованием и действующим в настоящее время классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Однако вид разрешенного использования изменить не представилось возможным, так как фактический вид использования земельного участка не соответствует Правилам землепользования, в соответствии с которыми участок находится в зоне - П-1 производственная зона. Полагает, что Правила землепользования в части отнесения, принадлежащего ему земельного участка к названной территориальной зоне, не соответствуют требованиям статей 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Нарушает права административного истца, в том числе и в части размера уплачиваемого земельного налога.

В судебном заседании представители административного истца Гончиков Р.О., Сурин К.В. заявленные требования поддержали, просили удовлетворить.

Представители административных ответчиков Думы Первоуральского городского округа Баженова О.А. и Администрации городского округа Первоуральск Гагарина И.Ю. в судебном заседании возражали относительно заявленных требований, полагали, что оснований для их удовлетворения не имеется. Суду пояснили, что Правила землепользования в оспариваемой части не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу. Территориальная зона для участка административного истца была установлена исходя из вида его разрешенного использования - производственная база.

В рассмотрении дела 04 апреля 2017 года был объявлен перерыв до 11 апреля 2017 года. После перерыва в судебное заседание не явился представитель Первоуральской городской Думы. Заместитель председателя Первоуральской городской Думы просил отложить рассмотрение дела (т.4, л.д.191), однако в удовлетворении этого ходатайства было судом отказано. Поскольку Первоуральская городская Дума была надлежащим образом извещена о месте и времени рассмотрения дела (Т.4, л.д.191-192), суд в соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации продолжил рассмотрение дела в отсутствие представителя этого административного ответчика.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, выслушав заключение прокурора Аристовой Л.В., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

Из представленных суду документов следует, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 66:58:0104001:0020 (кадастровый номер равнозначен кадастровому номеру 66:58:0104001:20), расположенный по адресу: г. Первоуральск, ул. Пролетарская, 70. Правилами землепользования этот земельный участок отнесен к территориальной зоне П-1 (т.1, л.д.51, 34-35, 40-42).

В соответствии со статьей 73 Правил землепользования территориальная зона П-1 имеет наименование - производственная зона 1-го класса, которая включает в себя территории, предназначенные для размещения объектов производственной деятельности, с технологическими процессами, являющимися источниками выделения негативных производственных воздействий на среду обитания и здоровье населения, имеющие размеры санитарно-защитных зон 1000 м, согласно требованиям Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Градостроительные регламенты для этой территориальной зоны установлены статьей 77 этих Правил (т.3, л.д.136).

Таким образом, административный истец является участником правоотношений, регулируемых оспариваемым им нормативным правовым актом.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Статья 7 названного Федерального закона позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 названного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относится вопрос утверждения правил землепользования и застройки городского округа.

В силу статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1). По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4).

Утверждение правил землепользования и застройки городских округов пункт 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации относит к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

Правила землепользования и застройки согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно части 2 статьи 30 названного Кодекса Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедура подготовки проекта правил землепользования и застройки установлена статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя: принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 10, 11), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки в соответствии с частями 1 - 3 статьи 32 названного Кодекса утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения.

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 79-ОЗ муниципальное образование г. Первоуральск, расположенное на территории Свердловской области, наделено статусом городского округа.

Первоуральская городская Дума является представительным органом местного самоуправления указанного муниципального образования, имеет право принимать нормативные правовые акты в форме решений, обязательные для исполнения на всей территории этого муниципального образования (подпункт 1 пункта 1 статьи 21, статьи 22, 52 Устава городского округа Первоуральск, утвержденного решением Первоуральского городского Совета от 23 июня 2005 года N 194).

Утверждение Правил землепользования в силу подпункта 6 пункта 3 статьи 23 Устава Первоуральского городского округа относится к полномочиям Думы этого городского округа.

Представленные суду доказательства позволяют сделать вывод, что этапы подготовки и утверждения Правил землепользования были соблюдены. Их проект был подготовлен, рассмотрен на публичных слушаниях, Правила утверждены решением Думы муниципального образования (т.2, л.д.66-109).

Первоначальный текст Правил землепользования был опубликован в средстве массовой информации "Вечерний Первоуральск" 16 ноября 2010 года N 86 (т.2, л.д. 108).

Определяя порядок установления территориальных зон, часть 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации гласит, что границы территориальных зон устанавливаются с учетом определенных настоящим Кодексом территориальных зон, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 3, 4).

Статьей 35 вышеназванного Кодекса установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1).

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов (часть 8).

Согласно пункту 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

Под промышленным производством в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" понимается определенная на основании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности совокупность видов экономической деятельности, относящихся к добыче полезных ископаемых, обрабатывающему производству, обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха, водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, а также ликвидации загрязнений.

Как уже указано выше, принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером 66:58:0104001:20 Правилами землепользования отнесен к территориальной зоне - производственная зона 1-го класса.

Такое отнесение его к этой территориальной зоне, как следует из объяснений представителя Администрации городского округа Первоуральск, зафиксировано на Карте градостроительного зонирования Первоуральского городского округа (статья 70.1 Правил землепользования) и на Карте градостроительного зонирования г. Первоуральск (статья 70.2 Правил землепользования).

Из содержания вышеприведенных требований части 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" следует, что в состав территориальной производственной зоны подлежат включению земельные участки, которые предназначены для размещения объектов, относящихся к добыче полезных ископаемых, обрабатывающему производству, обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха, водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, а также ликвидации загрязнений. В эту же территориальную зону подлежат включению и земельные участки, на которых располагаются объекты, предназначенные для этих видов деятельности.

Градостроительные регламенты, установленные для этой территориальной зоны статьей 77 Правил землепользования подтверждают эти выводу суда, поскольку ими предусмотрены следующие основные виды разрешенного использования земельных участков недропользование, тяжелая промышленность, автомобилестроительная промышленность, легкая промышленность, фармацевтическая промышленность, пищевая промышленность, нефтехимическая промышленность, строительная промышленность, энергетика, связь, склады, целлюлозно-бумажная промышленность (т.3, л.д.159-163).

Из этих же положений федерального законодательства следует вывод, что основанием для включения земельного участка в границы такой производственной территориальной зоны, является то обстоятельство, что земельный участок предназначен для указанных видов деятельности или на нем располагаются объекты, предназначенные для этих видов деятельности.

В данном случае земельный участок истца имеет вид разрешенного использования - производственная база, без каких-либо уточнений (т.1, л.д.43, 51).

Однако наличие в виде разрешенного использования этого земельного участка слова "производственная" не может прямо свидетельствовать о том, что этот участок предназначен для вышеуказанных видов деятельности и на нем располагаются объекты для этих видов деятельности, поскольку слово "производство" в действующем законодательстве используется не только в отношении промышленных объектов.

Так, например, совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг в соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" признается сельскохозяйственным производством.

Таким образом, в силу части 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" о законности включения вышеуказанного земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности и сформированному до принятия Правил землепользования (т.1, л.д. 39. 43, 51; т.4, л.д. 47), может свидетельствовать то обстоятельство, что он использовался на момент утверждения Правил землепользования для размещения объектов, относящихся к добыче полезных ископаемых, обрабатывающему производству, обеспечению электрической энергией, газом и паром, кондиционированию воздуха, водоснабжению, водоотведению, организации сбора и утилизации отходов, а также ликвидации загрязнений или предназначен для таких объектов или был предназначен для размещения таких объектов.

Доказательства такого предназначения и использования этого земельного участка должна была представлять Первоуральская городская Дума, на которой в силу части 9 и пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит обязанность доказывания соответствия Правил землепользования в оспариваемой части законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Однако таких доказательств указанный административный ответчик, равно как и Администрация Первоуральского городского округа, суду не представили и не ссылались на существование таких доказательств.

Таким образом, административные ответчики не доказали законность и обоснованность включения земельного участка с кадастровым номером 66:58:0104001:20 в территориальную зону П-1 производственная зона 1-го класса.

В то же время, административный истец, осуществляя свою деятельность на вышеуказанном земельном участке, подпадает под понятие сельскохозяйственного производителя (статья 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства"), является плательщиком Единого сельскохозяйственного налога (т.4, л.д.46, 159-177). Основным видом его деятельности является сельскохозяйственное производство. Из представленных им документов следует, что на указанном земельном участке расположены объекты, используемые им в своей основной производственной деятельности - сельскохозяйственном производстве. Эти объекты использовались для такого же сельскохозяйственного производства и на момент принятия Правил землепользования и застройки, но другим юридическим лицом (государственное унитарное предприятие Свердловской области "Птицефабрика "Первоуральская", преобразованное затем в ОАО "Птицефабрика "Первоуральская", т.4, л.д. 147-152), осуществлявшим точно такую же деятельность на участке (т.4, л.д.46-158).

Оценив имеющиеся в деле доказательства о фактическом использовании указанного земельного участка на момент утверждения Правил землепользования и о предназначении тех объектов, которые на нем располагались и располагаются (объекты сельскохозяйственного производства), суд приходит к выводу, что у органа местного самоуправления отсутствовали основания, предусмотренные частью 8 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации для включения земельного участка с кадастровым номером 66:58:0104001:20 в территориальную зону П-1 производственная зона 1-го класса. Соответственно, статьи 70.1 "Карта градостроительного зонирования городского округа Первоуральск", 70.2 "Карта градостроительного зонирования г. Первоуральск" Правил землепользования в той их части, которыми этот земельный участок включен в территориальную зону П-1 производственная зона 1-го класса, противоречат указанным нормам федерального законодательства.

Характер объектов, расположенных на земельном участке истца, и фактическое использование этого земельного участка говорит о необходимости включения его в другую территориальную зону, предусмотренную статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 73 Правил землепользования. При этом генеральный план этого городского округа не препятствует отнесению этого земельного участка к другой территориальной зоне, поскольку этой участок находится в функциональной зоне - территория производственных объектов, а производственные объекты, как уже указано выше могут быть как промышленные, так и сельскохозяйственные.

Неправильное отнесение земельного участка к территориальной зоне ограничивает права административного истца по его фактическому использованию в соответствии с расположенными на нем объектами.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решении об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Руководствуясь статями 215, 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск открытого акционерного общества "Птицефабрика "Первоуральская" удовлетворить.

Со дня вступления в законную силу настоящего решения суда признать недействующими статью 70.1 "Карта градостроительного зонирования городского округа Первоуральск", статью 70.2 "Карта градостроительного зонирования г. Первоуральск" Правил землепользования и застройки территории городского округа Первоуральск Свердловской области, утвержденных решением Первоуральской городской Думы от 26 августа 2010 года N 241, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:58:0104001:0020 (кадастровый номер равнозначен кадастровому номеру 66:58:0104001:20) к территориальной зоне П-1 производственная зона 1-го класса.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Вечерний Первоуральск"

Взыскать с Первоуральской городской Думы в пользу открытого акционерного общества "Птицефабрика "Первоуральская" 4500 рублей в возмещение расходов на уплату государственной пошлины при подаче административного искового заявления.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с подачей жалобы через Свердловский областной суд.

Судья

Шумков Е.С.