Решение Свердловского областного суда от 25 июля 2017 г. N 3а-343/2017 (ключевые темы: административное судопроизводство - административные правонарушения - оспаривание нормативных правовых актов - фасад здания - распределение судебных расходов)

Решение Свердловского областного суда
от 25 июля 2017 г. N 3а-343/2017

Именем Российской Федерации

город Екатеринбург 25 июля 2017 года

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Прониной Ю.П.,

с участием представителей:

административного истца - Доровских Алексея Юрьевича,

административного ответчика - Губернатора Свердловской области - Кострицкого Сергея Ивановича,

административного ответчика - Законодательного Собрания Свердловской области - Лысакова Валерия Викторовича,

прокурора Масаловой Ксении Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

31 мая 2005 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят, 09 июня 2005 года Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области одобрен и 14 июня 2005 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (т. 1 л.д. 32-41).

В настоящее время статья 12 Закона Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" действует в редакции Законов Свердловской области от 06 февраля 2014 года N 10-ОЗ (т. 1 л.д.47-49); от 13 апреля 2015 года N 31-ОЗ (т. 1 л.д. 53-57). Абзац второй этой же статьи действует в редакции Закона Свердловской области от 29 октября 2007 года N 105-ОЗ.

Все вышеназванные Законы Свердловской области опубликованы надлежащим образом в официальных печатных изданиях (т. 1 л.д. 61).

Как предусмотрено статьёй 12 Закона Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" самовольное переоборудование или изменение внешнего вида фасада здания либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств, повлекшие нарушения нормативных правовых актов органов местного самоуправления, - влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Межрегиональная общественная организация защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" (далее - МООЗПП "КЗПА") обратилась в суд с административным иском о признании недействующей приведённой нормы - статьи 12 Закона Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области". В обоснование заявленного требования административный истец указал, что за нарушение оспариваемой нормы, постановлением от 18 апреля 2017 года N 17.04.0372.2 (т. 1 л.д. 13-15) был привлечён к административной ответственности. Вынесенное постановление обжаловано в арбитражный суд Свердловской области (дело N А60-20056/2017); в настоящий момент решение от 27 июня 2017 года обжаловано, в законную силу не вступило. По мнению административного истца, оспариваемая норма регионального законодательства не отвечает требованию правовой определённости, принята Законодательным Собранием Свердловской области с превышением и за пределами своих полномочий, кроме того, эта норма не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного искового заявления, просил признать недействующей обозначенную норму.

Административные ответчики требования не признали. Представители административных ответчиков в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Масаловой К.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как установлено частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3-1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Аналогичное положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

При этом, положениями пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что к исключительному ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Из этого следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность лишь по вопросам, не урегулированным федеральным законом.

Между тем, анализ норм федерального законодательства позволяет сделать вывод, что требования к содержанию элементов благоустройства, в том числе к внешнему виду фасадов, строений и сооружений, находят своё отражение и регулирование в различных нормах федерального законодательства.

Например, в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, которые утверждены постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года N 170, предусмотрено, что на фасадах жилых зданий домов указатели размещаются в соответствии с проектом, утверждённым городской (районной) архитектурной службой (пункт 3.5.1). Не допускается крепление к стенам зданий различных растяжек, подвесок, вывесок, указателей (флагштоков и других устройств), установку кондиционеров и спутниковых антенн без соответствующего разрешения; самостоятельное строительство (переоборудование) балконов и лоджий; использование для окраски цвета, отличающегося по цвету от установленного для данного здания (пункт 3.5.8).

Следует отметить, что названные Правила обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, а их несоблюдение влечёт наступление административной ответственности по статье 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

Помимо этого, за нарушение правил содержания жилых домов и жилых помещений федеральным законодателем предусмотрена и установлена административная ответственность по статье 7.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации

Кроме вышеизложенных положений, содержащихся в жилищном законодательстве, вопросы и требования к внешнему виду фасадов также регулируются федеральным законодательством в сфере рекламы. Так статья 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года "О рекламе" устанавливает нормы и правила в отношении распространения наружной рекламы (рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений (то есть, в том числе - и на фасадах зданий). В свою очередь, нарушение законодательства о рекламе влечёт наступление административной ответственности по статьи 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации.

Определяя основы обеспечения пожарной безопасности, как одну из важнейших функций государства, федеральный законодатель, регулируя отношения в этой области, диктует необходимость императивного соблюдения требований пожарной безопасности, что также подразумевает надлежащее содержание территорий, в том числе внешних фасадов зданий. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 года N 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации, которые устанавливают (в том числе) порядок организации производства и (или) содержания зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности. К примеру, пункт 372 названных Правил предусматривает, что транспаранты и баннеры, размещаемые на фасадах жилых, административных или общественных зданий, выполняются из негорючих или трудногорючих материалов. Прокладка внутри вентилируемого фасада открытым способом электрических кабелей и проводов с изоляцией, выполненной из горючих материалов, не допускается. Несоблюдение требований пожарной безопасности влечёт наступление административной ответственности по общему правилу по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, на федеральном уровне в нормах различного законодательства имеется соответствующее правовое регулирование, которое устанавливает правила и требования к содержанию, изменению, переоборудованию внешнего вида фасадов зданий либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств. За несоблюдение этих норм следует наступление административной ответственности на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Поэтому, региональный законодатель в данном случае не вправе был вводить, по сути, аналогичное регулирование, которое, к тому же, в оспариваемой норме изложено таким образом, что это, по мнению суда, не отвечает требованиям определённости, ясности и недвусмысленности.

Фактическое же применение в отношении административного истца оспариваемой статьи 12 Закона N 52-ОЗ свидетельствует и также позволяет сделать вывод о том, что из-за этой нормы, по своей сути, на территории Свердловской области существует и имеет место привлечение к административной ответственности за нарушения, которые предусмотрены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таком положении следует согласиться с доводом административного истца, что региональным законодателем при принятии оспариваемой нормы нарушены положения о разграничении нормотворческой компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, которые изложены в части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Оспариваемая норма действительно вторгается в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, следовательно, принята региональным законодателем с превышением полномочий, и это является основанием для признания её недействующей.

Рассматривая оспариваемую норму с точки зрения требований к её определённости, ясности и недвусмысленности, суд приходит к следующему.

В Постановлении от 27 мая 2003 года N 19-П Конституционным Судом Российской Федерации сформулирована правовая позиция о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Положениями статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе об административных правонарушениях субъекта Российской Федерации, а не в отсылочном акте. То есть, правовая норма регионального закона должна отвечать требованиям определённости, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования.

Однако, бланкетная конструкция оспариваемой статьи 12 Закона Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", вводя ответственность за самовольное переоборудование или изменение внешнего вида фасада здания либо его элементов, включая установление дополнительных элементов и устройств, повлекшее нарушения нормативных правовых актов органов местного самоуправления, не несёт и не содержит в себе никакой необходимой информации об этих нормативных правовых актах.

В свою очередь, неясность и неоднозначное толкование нормативного правового акта или его части также являются самостоятельными основаниями для признания нормативного правового акта или его части противоречащими федеральному законодательству и недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Изложенное, в своей совокупности, означает, что статья 12 Закона Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", допуская на практике фактическое привлечение к ответственности, не отвечает требованиям определённости. Названная норма принята региональным законодателем с превышением предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий в данной сфере общественных отношений. Такая нормотворческая деятельность противоречит вышеизложенным положениям действующего федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу; порождает неясность и создаёт неоднозначное толкование нормативного правового акта, что само по себе является недопустимым.

При таких обстоятельствах, оспариваемую МООЗПП "КЗПА" статью 12 Закона Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" следует, по мнению суда, признать недействующей.

С позицией Законодательного Собрания Свердловской области, которая изложена в письменных возражениях (т. 1 л.д. 23-30), и поддержана в судебном заседании представителями административных ответчиков, суд согласиться не может и отклоняет её по причине вышеизложенного понимания и применения положений федерального законодательства. Предлагаемое же административными ответчиками применение правовых норм основано, по мнению суда, на ошибочном и неверном толковании норм материального права.

Научно-правовое заключение Уральского государственного юридического университета от 19 июля 2017 года, представленное представителями административных ответчиков в судебное заседание, выражает тождественное с административными ответчиками мнение и позицию данного учебного заведения по рассматриваемому вопросу, что не является обязательным доказательством для суда при рассмотрении данного дела.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В силу положений пункта 4 части 5 статьи 180 и пунктов 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться:

- указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

- указание на распределение судебных расходов.

В статье 61 Устава Свердловской области, и аналогичной, по сути, статье 96 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", предусмотрено, что на территории Свердловской области таким изданием, способным обеспечить массовое информирование населения, является "Областная газета".

Соответствующе выполнение требования пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует осуществить, по мнению суда, в вышеназванной газете, которая является официальным печатным изданием.

Из положений части 3 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что при принятии решения суд решает вопросы о распределении судебных расходов.

Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не устанавливают и не определяют особенностей в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Не содержится никаких разъяснений по данному вопросу и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела". Поэтому следует исходить из того, что вопрос в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Как предусмотрено частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Материалы данного административного дела не содержат никаких сведений о понесённых административным истцом судебных расходах, за исключением уплаченных 4500 руб. государственной пошлины. Поэтому, принимая решение, суд также взыскивает с административного ответчика - с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу административного истца расходы по уплате государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" о признании нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить.

Признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 12 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в "Областной газете".

Взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу межрегиональной общественной организации защиты прав потребителей "Комитет по защите прав автовладельцев" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 руб.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 09 августа 2017 года.

Судья

М.В. Старков