Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29 ноября 2017 г. N 33а-20438/2017 (ключевые темы: лесные насаждения - административное судопроизводство - лесные участки - лесохозяйственные регламенты - муниципальная собственность)

Апелляционное определение Свердловского областного суда
от 29 ноября 2017 г. N 33а-20438/2017

Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:

председательствующего Соболевой Т.Е.,

судей Жейновой С.И.,

Захаровой О.А.,

при секретаре Курищевой Л.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Полевского к Главе Полевского городского округа о признании недействующим Порядка проведения ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности (лесных насаждений) на территории Полевского городского округа, утвержденного постановлением Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139 "Об утверждении Порядка проведения ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности (лесных насаждений) на территории Полевского городского округа",

по апелляционной жалобе административного ответчика Главы Полевского городского округа

на решение Полевского городского суда Свердловской области от 24 августа 2017 года.

Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя административного ответчика Рябухиной А.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца прокурора Волковой М.Н., заинтересованного лица Гибадулина А.М., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия установила:

постановлением Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139 "Об утверждении Порядка проведения ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности (лесных насаждений) на территории Полевского городского округа" (далее - постановление Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139) утвержден Порядок проведения ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности (лесных насаждений) на территории Полевского городского округа (далее - Порядок), действующий в редакции изменений, внесенных постановлениями от 08 августа 2012 года N 1594, от 06 сентября 2012 года N 1780, от 28 января 2016 года N 26-ПА. Указанное постановление опубликовано в газете "Диалог" от 22 июня 2012 года N 49.

Прокурор города Полевского обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Порядка, как несоответствующего нормам действующего федерального законодательства и содержащего коррупциогенный фактор. В обоснование требований указано, что оспариваемый Порядок противоречит части 6 статьи 2, статьям 16, 17, частям 1, 1.1, 2 статьи 84, частям 1, 5 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, которым не предусмотрено понятие "ограниченная вырубка" и к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов. Кроме того, оспариваемый Порядок в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 - принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

В судебном заседании представитель административного истца Семакина Д.А. настаивала на удовлетворении заявленных требований.

Представитель административного ответчика Рябухина А.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного искового заявления по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Привлеченный судом по делу в качестве заинтересованного лица Гибадулин А.М. в судебном заседании заявленные требования прокурора поддержал.

Решением Полевского городского суда Свердловской области от 24 августа 2017 года административное исковое заявление прокурора города Полевского удовлетворено полностью, оспариваемый Порядок признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить полностью, принять по административному делу новое решение, указывая на неправильное применение судом норм материального права. Судом применены положения Лесного кодекса Российской Федерации, регламентирующие полномочия органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Оспариваемый Порядок не регулирует правоотношения, связанные с вырубкой древесно-кустарниковой растительности, расположенной в лесах, входящих в лесной фонд и находящихся в собственности Российской Федерации, Свердловской области, в лесных кварталах городских лесов, находящихся в муниципальной собственности Полевского городского округа. Оспариваемый Порядок являлся предметом проверки Природоохранной прокуратуры Свердловской области и проходил антикоррупционную экспертизу в прокуратуре города Полевского, в результате которых нарушения при его принятии установлены не были.

Прокурором, участвующим в деле, заинтересованным лицом принесены письменные возражения на апелляционную жалобу с указанием о законности и обоснованности решения суда.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

В соответствии со статьей 84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся: 1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; 2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; 3) установление ставок платы за единицу объема древесины; 4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; 5) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков; 6) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах; 7) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности; 8) представление информации в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней (часть 1).

Органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (часть 1.1).

В силу статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка (часть 1).

В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются: 1) виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса; 2) возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; 3) ограничение использования лесов в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса; 4) требования к охране, защите, воспроизводству лесов.

Согласно статье 16 Лесного кодекса Российской Федерации рубками лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах) признаются процессы их валки (в том числе спиливания, срубания, срезания), а также иные технологически связанные с ними процессы (включая трелевку, частичную переработку, хранение древесины в лесу) (часть 1). Порядок осуществления рубок лесных насаждений определяется правилами заготовки древесины, правилами санитарной безопасности в лесах, правилами пожарной безопасности в лесах, правилами ухода за лесами (часть 3).

В силу статьи 17 Лесного кодекса Российской Федерации рубки лесных насаждений осуществляются в форме выборочных рубок или сплошных рубок (часть 1). Выборочными рубками являются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках вырубается часть деревьев и кустарников (часть 2). Сплошными рубками признаются рубки, при которых на соответствующих землях или земельных участках вырубаются лесные насаждения с сохранением для воспроизводства лесов отдельных деревьев и кустарников или групп деревьев и кустарников (часть 3).

Разрешая дело, суд первой инстанции, проанализировав вышеуказанные нормы федерального законодательства, пришел к выводу о том, что оспариваемый Порядок проведения ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности (лесных насаждений) на территории Полевского городского округа, утвержденный постановлением Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139, противоречит вышеуказанным положениям Лесного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулирующей вопросы местного значения городского округа, к которым относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (пункт 11); организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25).

Судебная коллегия находит верным вывод суда о признании недействующим оспариваемого Порядка, исходя из следующего.

Как следует из преамбулы постановления Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139 "Об утверждении Порядка проведения ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности (лесных насаждений) на территории Полевского городского округа", оно принято в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, на основании Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу части 1 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (лесные отношения).

Оспариваемый Порядок, исходя из его наименования и содержания, регулирует проведение ограниченных вырубок древесно-кустарниковой растительности, в том числе лесных насаждений, на территории Полевского городского округа. В пункте 1 Порядка определены термины, используемые в настоящем Порядке: древесно-кустарниковая растительность, дерево, кустарник. Определение используемого понятия "лесные насаждения" в Порядке отсутствует. Вместе с тем, статьей 16 Лесного кодекса Российской Федерации лесные насаждения определены как деревья, кустарники, лианы в лесах. Статьей 17 Лесного кодекса Российской Федерации установлены формы рубок лесных насаждений, которые осуществляются в форме выборочных рубок или сплошных рубок, которые не предусматривают форму ограниченных вырубок.

В силу пункта 2 оспариваемый Порядок не распространяется на правоотношения, связанные с: 1) вырубкой древесно-кустарниковой растительности, расположенной в лесах, входящих в лесной фонд и находящихся в собственности Российской Федерации или собственности Свердловской области; 2) вырубкой древесно-кустарниковой растительности, расположенной в лесных кварталах городских лесов, находящихся в муниципальной собственности Полевского городского округа.

Представителем административного ответчика в суде апелляционной инстанции не были даны обоснованные объяснения в отношении конкретной нормы Лесного кодекса Российской Федерации, на основании которой принято постановление Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139, и каким образом определяется понятие "лесные насаждения", используемое в оспариваемом Порядке, в том числе со ссылкой на конкретный нормативный правовой акт.

При этом, исходя из положений части 2 статьи 62, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемый Порядок не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности, то есть не является в достаточной степени определенным по своему содержанию, что выражается в наличии вышеуказанных противоречий в его наименовании, содержании и применении, что вызывает неоднозначное толкование, допускает необоснованно широкие пределы усмотрения, в том числе уполномоченными должностными лицами органов, включая орган местного самоуправления, при подготовке и принятии соответствующих решений.

Судебная коллегия также считает, что о неопределенности правового регулирования свидетельствует и то обстоятельство, что в постановлении Главы Полевского городского округа от 13 июня 2012 года N 1139 использована отсылка к Лесному кодексу Российской Федерации без указания конкретных основных структурных элементов содержательной части данного правового акта, также как и положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе в части предусмотренных полномочий, что не обеспечивает единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями.

Согласно правовой позиции, неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации, из принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, закрепленных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 и части 1 и 2 статьи 19), вытекает общеправовой критерий определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без чего невозможны ее единообразное понимание и применение; неоднозначность и нечеткость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения правоприменителем, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, порождающего возможность ее произвольного толкования, достаточно для признания такой нормы не соответствующей имеющему большую юридическую силу законодательству (Постановления от 20.12.2011 N 29-П, от 02.06.2015 N 12-П).

В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, правовая неопределенность является самостоятельным основанием для признания недействующим нормативного правового акта органа местного самоуправления.

Кроме того, положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции, в силу части 1 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" являются коррупциогенными факторами.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика, которые полностью повторяют правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, являются несостоятельными и не свидетельствуют о незаконности решения суда. Приведенное содержание пункта 2 Порядка без учета его других положений, подлежащих применению в совокупности, не свидетельствует, что оспариваемый нормативный правовой акт является формально определенным, точным, четким и ясным, не допускающим расширительного толкования и произвольного применения. Иные доводы апелляционной жалобы не имеют правового значения для правильного разрешения административного дела, рассматриваемого в порядке нормоконтроля в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Апелляционная жалоба в целом не содержит обоснованных доводов о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являющихся основанием для отмены или изменения решения суда, которые судебной коллегией также не установлены.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Полевского городского суда Свердловской области от 24 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Главы Полевского городского округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.Е. Соболева

Судьи

С.И. Жейнова

О.А. Захарова