Решение Свердловского областного суда от 21 июня 2018 г. N 3а-240/2018 "О признании недействующими карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утв. Решением Думы Белоярского городского округа от 20.06.2016 N 44, в части отнесения земельного участка к территориальной рекреационной зоне, и схемы генерального плана населенного пункта поселок Режик Белоярского городского округа, утв. Решением Думы Белоярского городского округа от 27.03.2013 N 20, в части отнесения земельного участка к функциональной зоне рекреационного назначения"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.,

при секретаре Кузнецове М.Ю.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-240/2018 по административному исковому заявлению Пономаревой Ольги Вячеславовны о признании недействующими Генерального плана Белоярского городского округа (применительно к территории поселка Режик), утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 27 марта 2013 года N 20, и Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, установил:

Решением Думы Белоярского городского округа от 27 марта 2013 года N 20 утвержден Генеральный план Белоярского городского округа в отношении поселка Режик (далее - Генеральный план) (т. 1 л.д. 212-231). На момент рассмотрения дела он действует в первоначальной редакции, текст документа размещен в сети Интернет на официальном сайте городского округа beloyarka.com (т. 2 л.д. 137).

В схеме Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 66:06:1501004:71 отнесен к функциональной зоне рекреационного назначения.

Решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44 утверждены Правила землепользования и застройки Белоярского городского округа (далее - Правила землепользования) (т. 2 л.д. 1-96). Первоначальный текст документа опубликован в газете "Новое знамя" N 26(9519) от 07 июля 2016 года (т. 1 л.д. 163-164).

В состав Правил землепользования входит карта градостроительного зонирования территории, в которой земельный участок с кадастровым номером 66:06:1501004:71 отнесен к рекреационной зоне.

Решением Думы Белоярского городского округа от 21 декабря 2017 года N 92 в Правила землепользования внесены изменения, не связанные с изменением границ территориальных зон (т. 2 л.д. 143-145).

Пономарева О.В., являющаяся собственником указанного выше земельного участка, расположенного по адресу: Белоярский район, пос. Режик, ул. Вздымщиков, 19, обратилась в суд с уточненным административным исковым заявлением о признании с момента вступления решения суда в законную силу недействующими в полном объеме Генерального плана, а Правил землепользования - в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:1501004:71 к рекреационной зоне (т. 1л.д.189-194).

Полагает, что Генеральный план является недействующим в связи нарушением правил его опубликования и введения в действие, а Правила землепользования приняты с нарушением пунктов 2, 5-8 статьи 1, пунктов 2, 4 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и нарушают права собственника владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком.

Представитель административного истца Кнеллер Л.А. в судебном заседании исковые требования поддержала в полном объеме по предмету и основаниям.

Представитель административных ответчиков Думы Белоярского городского округа, Администрации Белоярского городского округа Черемина Е.Г. возражала против удовлетворения административного иска, поскольку муниципальные нормативные правовые акты приняты Думой в пределах полномочий и компетенции, в надлежащей форме, доведены до сведения лиц, чьи права и свободы они затрагивают, не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу.

Заинтересованное лицо Пономарев П.Г. в судебное заседание не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом.

Поскольку его явка обязательной не признавалась, суд на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает необходимым рассмотреть административное дело без участия заинтересованного лица.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, показания свидетеля Родионовой К.В., проверив в пределах доводов иска оспариваемые нормативные правовые акты на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей необходимым удовлетворить требования административного истца, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 90-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования Белоярский район и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование Белоярский район наделено статусом городского округа.

В силу пунктов 1, 2 статьи 23 Устава Белоярского городского округа (далее - Устав), утвержденного решением Белоярского городской Думы от 27 июня 2005 года N 31, Дума Белоярского городского округа, состоящая из 20 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа, в том числе по утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки территории городского округа.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения предусмотрены статьями 9, 23, 24 ГрК РФ.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана; обязательное согласование проекта, в случаях, предусмотренных статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статьи 24 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения Правил землепользования регламентирован статьями 31, 32 ГрК РФ и включает в себя осуществление аналогичных для подготовки и утверждения Генерального плана процедур.

Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, подлежат опубликованию и размещению на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" (статья 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть 3 статьи 32 ГрК РФ).

Решение о подготовке Генерального плана принято Постановлением главы Белоярского городского округа от 23 июня 2011 года N 1346 "Об утверждении муниципальной долгосрочной целевой программы "Подготовка документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке и межеванию территорий Белоярского городского округа" на 2011 - 2013 годы" (т. 2, л.д. 159-206).

Публичные слушания по проекту Генерального плана назначены Постановлением и.о. главы Администрации Белоярского городского округа от 03 декабря 2012 года N 3905 с учетом изменений, внесенных Постановлением от 10 декабря 2012 года N 4025, на 27 декабря 2012 года. Постановления опубликованы в газете "Новое знамя" N 49(9336) от 06 декабря 2012 года, N 50(9337) от 13 декабря 2012 года (т. 1 л.д. 165-173).

По результатам публичных слушаний (т. 2 л.д. 153-158, т. 1 л.д. 174) Комиссией по проведению публичных слушаний по проекту Генерального плана подготовлено заключение (т. 1 л.д. 171-173), в котором Главе городского округа было рекомендовано представить указанный проект Думе городского округа на утверждение. Заключение опубликовано в газете "Новое знамя" N 13(9352) от 28 марта 2013 года (т. 1 л.д. 175-179).

25 марта 2013 года проект Генерального плана с приложениями направлен в Думу Белоярского городского округа (т. 1 л.д. 180-181).

Решение от 27 марта 2013 года N 20 "Об утверждении генеральных планов Белоярского городского округа Свердловской области в отношении п. Колюткинский, д. Измоденова, п. Белоярская Застава, с. Кочневское, с. Некрасово, п. Режик, д. Малиновка, д. Черемхова, п. Белореченский" принято на заседании Думы Белоярского городского округа в соответствии с требованиями статьи 24 Устава (т. 1 л.д. 181, т. 3 л.д. 2-4).

Данное решение в средствах массовой информации не публиковалось (т. 1 л.д. 62), что представитель административных ответчиков не оспаривает.

Официальный текст документа был размещен в сети Интернет на официальном сайте городского округа (т. 2 л.д. 137, т. 3 л.д. 63-69).

Постановлением Главы Белоярского городского округа от 17 февраля 2016 года N 63 "О подготовке проекта муниципального правового акта об утверждении Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа" утверждены: порядок подготовки, согласования, обсуждения и направления на рассмотрение в Думу проекта Правил землепользования; порядок деятельности Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования; состав Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования (т. 1 л.д. 114-121). Указанное постановление опубликовано в газете "Новое знамя" N 6(9499) от 18 февраля 2016 года (т. 1 л.д. 122-124).

Публичные слушания по проекту Правил землепользования были назначены на 06 июня 2016 года постановлением Главы Белоярского городского округа от 23 марта 2016 года N 712, опубликованным в официальном издании 24 марта 2016 года (т. 1 л.д. 125-126).

По результатам публичных слушаний (т. 1 л.д. 129-151) Комиссией подготовлено заключение, в котором Главе городского округа было рекомендовано представить указанный проект Думе городского округа на утверждение (т. 1 л.д. 152-156). Заключение опубликовано в газете "Новое знамя" N 22(9515) от 09 июня 2016 года (т. 1 л.д. 157-159), а проект Правил землепользования направлен в установленном порядке на утверждение в Думу Белоярского городского округа (т. 1 л.д. 160).

Решение от 20 июня 2016 года N 44 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа" принято на заседании Думы в соответствии с требованиями статьи 24 Устава, в полном объеме опубликовано в газете "Новое знамя" N 26(9519) от 07 июля 2016 года (т. 1 л.д. 161-164, т. 3 л.д. 5-9).

Таким образом, муниципальные нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Судом установлено, что Генеральный план опубликован на официальном сайте городского округа beloyarka.com. Указанный способ публикации позволяет обеспечить населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы он затрагивает, возможность ознакомиться с их содержанием, и исключает возможность для выводов о нарушении порядка опубликования.

Как следует из материалов дела, Пономарева О.В. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: Белоярский район, пос. Режик, ул. Вздымщиков, 19, кадастровый номер 66:06:1501004:71, назначение: земли населенных пунктов - строительство индивидуального жилого дома (т. 1 л.д. 17-20).

Согласно выписке о земельном участке из государственного кадастра недвижимости земельный участок постановлен на государственный кадастровый учет 14 мая 1999 года (т. 1 л.д. 32-38).

В градостроительном плане земельного участка с кадастровым номером 66:06:1501004:71, содержащем координаты характерных точек земельного участка, указано, что чертеж участка разработан на топографической основе, подготовленной Уральским геодезическим предприятием "Свердловский отдел Уралаэргеодезия" в 1992 году (т. 1 л.д. 24-31).

Материалами землеустроительного дела N 237 и ответом на запрос Управления Росреестра по Свердловской области от 07 июня 2018 года подтверждено, что сведения об уточненной площади границ земельного участка внесены в государственный реестр недвижимости 12 декабря 2008 года (т. 1 л.д. 63-92, т. 2 л.д. 111).

С учетом данных обстоятельств на момент утверждения оспариваемых нормативных правовых актов у административных ответчиков имелась информация о границах земельного участка.

В схеме функциональных зон Генерального плана земельный участок отнесен к общественной рекреационной зоне, в карте градостроительного зонирования Правил землепользования - к зоне рекреации (т. 1 л.д. 182-185). Текстовое обоснование введения зоны рекреации в соответствии с частью 6 статьи 23 ГрК РФ в Генеральном плане отсутствует (т. 2 л.д. 207-280).

В соответствии с Правилами землепользования рекреационная зона - это территории, предназначенные для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения.

Согласно градостроительному регламенту для рекреационной зоны определены следующие основные виды разрешённого использования: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования (т. 2 л.д. 28).

В состав зон рекреационного назначения на основании части 11 статьи 35 ГрК РФ могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

По смыслу пункта 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 статьи 1, пункта 11 статьи 35 ГрК РФ земельные участки, отнесенные к рекреационной зоне, относятся к земельным участкам общего пользования, которыми может пользоваться неограниченный круг лиц.

О таком предназначении свидетельствуют и наименование функциональной зоны в Генеральном плане (общественная рекреационная зона), и градостроительный регламент зоны, установленный Правилами землепользования.

Однако, в состав территорий общего пользования спорный земельный участок не включен, соответственно, вопрос об его изъятии для муниципальных нужд, иных компенсационных мероприятиях органами местного самоуправления не разрешался.

Исходя из градостроительного регламента, установленного для рекреационной зоны, права собственника земельного участка не могут быть обеспечены с применением части 8 статьи 36 ГрК РФ.

Таким образом, собственник земельного участка, сформированного до утверждения Генерального плана и Правил землепользования, лишен возможности реализовать в отношении объекта недвижимости правомочия, установленные статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования разрабатываются с целью создания условий устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

Задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Ограничительные меры должны быть соразмерными преследуемой законной цели, то есть отвечать настоятельной общественной потребности и не превышать грань необходимого для достижения этой цели, должна существовать разумная пропорциональность между используемыми средствами и целью, которую государство стремится реализовать посредством любой меры, лишающей человека контроля за использованием его имущества.

Отнесение спорного земельного участка в состав функциональной и территориальной рекреационных зон нарушило права его собственника Пономаревой О.В., поскольку справедливый баланс между общественными интересами и правами частного лица достигнут не был.

Согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Из буквального толкования приведенной нормы следует, что императивный запрет на установление территориальной зоны в отношении одного земельного участка не установлен. Доводы представителя административных ответчиков об отнесении спорного земельного участка к зоне рекреации на основании части 4 статьи 30 ГрК РФ исключительно по той причине, что он расположен в лесном массиве, не могут быть признаны обоснованными.

Утверждение о нахождении земельного участка в зоне затопления своего подтверждения при рассмотрении дела не нашло (т. 3 л.д. 70-78).

Зоны затопления, подтопления в силу пункта 4 статьи 1 ГрК РФ относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 года N 360 (далее - Правила), предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах такой зоны. Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в Государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил).

Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий включаются в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).

В данном случае соответствующие зоны в порядке, установленном Правилами, не определялись. Сведения о нахождении спорного земельного участка в зонах подтопления, затопления в государственных реестрах отсутствуют.

Таким образом, отнесение спорного земельного участка к рекреационным зонам в Генеральном плане и Правилах землепользования осуществлено без учета требований ГрК РФ и нарушает права Пономаревой О.В., поэтому ее требования о признании муниципальных нормативных правовых актов недействующими в указанной части подлежат удовлетворению.

Поскольку оспариваемые нормы применялись, с учетом пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, они подлежат признанию недействующими с момента вступления в силу настоящего решения.

На основании части 1 статьи 111, статьи 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Думы Белоярского городского округа подлежат взысканию уплаченная Пономаревой О.В. при обращении в суд государственная пошлина в размере 300 рублей, а также подтвержденные квитанцией расходы, понесенные на оплату услуг представителя в размере 30000 рублей, которые с учетом правовой и фактической сложности дела, мнения представителя административных ответчиков суд признает разумными (т. 1 л.д. 11, т. 2 л.д. 120).

Расходы на копирование, отправление корреспонденции и иные, предъявленные административным истцом ко взысканию, исходя из содержания представленных суду платежных документов, не могут быть признаны связанными с рассмотрением настоящего административного дела, поэтому в указанной части ходатайство о взыскании судебных расходов удовлетворению не подлежит (т. 2 л.д. 114-122).

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Пономаревой Ольги Вячеславовны удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления в силу настоящего решения:

- карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Белоярского городского округа, утвержденных решением Думы Белоярского городского округа от 20 июня 2016 года N 44, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:1501004:71 к территориальной рекреационной зоне;

- схему генерального плана населенного пункта поселок Режик Белоярского городского округа, утвержденного решением Думы Белоярского городского округа от 27 марта 2013 года N 20, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 66:06:1501004:71 к функциональной зоне рекреационного назначения.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Думы Белоярского городского округа.

Взыскать с Думы Белоярского городского округа в пользу Пономаревой Ольги Вячеславовны в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей, в счет возмещения расходов на оплату услуг представителя 30000 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Судья

Т.Н. Чиркова