Решение Свердловского областного суда от 28 декабря 2018 г. N 3а-441/2018 "О признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83, в части установления фрагментом N 31 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельного участка территориальной зоны: зона городских лесов (ЗГЛ)"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Гылкэ Д. И.,

при секретаре Заболотских А.А.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

представителя административного истца Овчинниковой Е.Н.,

представителей административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Котельниковой И.С., Александрова В.В.,

представителя заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга Мазаева К.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы крестьянского (фермерского) хозяйства Кан Александра Павловича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83, установил:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которые были опубликованы в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347 от 29 июня 2018 года (далее - Правила землепользования и застройки, Решение) (т.1, л.д. 70-235).

В состав Правил землепользования и застройки входит карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", фрагментом N 31 которой земельный участок с кадастровым номером 66:41:0309078:7 отнесен к территориальной зоне городских лесов (ЗГЛ).

Главы крестьянского (фермерского) хозяйства Кан А.П., являясь арендатором указанного выше земельного участка, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части установления фрагментом N 31 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельного участка с кадастровым номером 66:41:0309078:7, расположенного по адресу: г. Екатеринбург, Чусовской тракт, 2 км, территориальной зоны: зона городских лесов (ЗГЛ).

Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат статьям 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как приняты без учета функционального зонирования и фактического использования земельного участка, и нарушают права административного истца по использованию земельного участка в соответствии с договором аренды, а именно: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

Относительно заявленных административным истцом требований представителями административного ответчика Екатеринбургской городской Думы и заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга поданы письменные возражения, содержащие доводы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Екатеринбургской городской Думой в пределах предоставленных полномочий, введен в действие и опубликован в установленном порядке, нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает.

В судебном заседании представитель административного истца Овчинникова Е.Н. заявленные требования поддержала, просила их удовлетворить.

Представители административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Котельникова И.С., Александров В.В., заинтересованного лица Администрации города Екатеринбурга Мазаев К.Л., приводя в обоснование доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление, просили в удовлетворении требований отказать.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург наделено статусом городского округа.

В силу пунктов 1, 3 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава).

Из положений статей 3, 22 Регламента Екатеринбургской городской Думы, утвержденного постановление Екатеринбургской городской Думы от 12 июля 1996 года N 1, следует, что основной организационной формой работы Думы являются ее заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесенные к ее ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством, Уставом.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в подлежащей применению редакции), она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких обсуждений или слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах таких обсуждений или слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (части 1-3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Принятию Екатеринбургской городской Думой оспариваемого нормативного правового акта предшествовали следующие процедуры.

11 января 2018 года Администрацией города Екатеринбурга принято постановление "О подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которым были утверждены состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - проект Правил землепользования и застройки), порядок проведения работ по подготовке Правил землепользования и застройки (т. 2, л.д. 21-26). Данное постановление опубликовано в газете "Вечерний Екатеринбург" от 12 января 2018 года N 3 (16848) (т. 3, л.д. 56).

Порядок организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "город Екатеринбург" урегулирован положением, утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 года N 21/22 (далее - Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний).

Публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки назначены постановлением Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы от 05 марта 2018 года N 27 с соблюдением положений статьи 5 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний (т. 2, л.д. 27-33), которое совместно с проектом Правил землепользования и застройки опубликованы в газетах "Вечерний Екатеринбург" от 07 марта 2018 года N 33 (16879) и от 07 марта 2018 года N 34 (16880) (т. 3, л.д. 57-88).

Публичные слушания проведены в соответствии с графиком проведения публичных слушаний в период с 30 марта 2018 года по 26 апреля 2018 года на территориях 19 населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "город Екатеринбург", результаты публичных слушаний оформлены протоколами и соответствующими заключениями (т. 2, л.д. 35-84), опубликованными в газетах "Вечерний Екатеринбург" от 11 апреля 2018 года N 55 (16901), 13 апреля 2018 года N 57 (16903), 18 апреля 2018 года N 59 (16905), 24 апреля 2018 года N 62 (16908), 25 апреля 2018 года N 63 (16909), 27 апреля 2018 года N 65 (16911), 08 мая 2018 года N 70 (16916), N 71 (16917) (т. 3, л.д. 89-107), что отвечает требованиям статьи 12 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний.

Решение от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" принято на заседании Екатеринбургской городской Думы единогласно 23 депутатами (т. 2, л.д. 85-87); в соответствии с требованиями статьи 52 Устава подписано временно исполняющим полномочия Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы и в полном объеме опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347 от 29 июня 2018 года (т. 2, л.д. 94-95).

Таким образом, оспариваемое Решение принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемые нормы нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1); создания условий для планировки территорий муниципальных образований (пункт 2); обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 3); создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4).

Частью 2 указанной нормы установлено, что правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила (пункт 1); карту градостроительного зонирования (пункт 2); градостроительные регламенты (пункт 3).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4).

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По смыслу пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Судом установлено, что на основании договора аренды земельного участка N Т-498 от 07 августа 2014 года, заключенного между Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области и главой крестьянского (фермерского) хозяйства Кан А.П., последнему предоставлен в аренду на срок по 28 июля 2021 года земельный участок с кадастровым номером 66:41:0309078:7, площадью 10930 кв. м, относящийся к категории земель - земли населенных пунктов, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, Чусовской тракт, 2 км, для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (т. 1, л.д. 21-30).

Картой функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 06 июля 2004 года N 60/1 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 52/42) (далее - Генеральный план) определено, что вышеуказанный земельный участок находится в двух функциональных зонах: зоне озелененных территорий интенсивного общественного использования, в том числе лесных парков, и частично в зоне коллективные садов, дач (т. 2, л.д. 168, 169).

В соответствии с фрагментом N 31 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки данный земельный участок отнесен к территориальной зоне городских лесов (ЗГЛ) (т. 1, л.д. 138, т. 2, л.д. 170).

В соответствии со статьей 35 Правил землепользования и застройки в отношении зоны городских лесов (ЗГЛ) определено, что назначение и правовой режим территорий, занятых городскими лесами, устанавливаются в соответствии с лесным законодательством в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду.

При этом, несмотря на то, что установление Правилами землепользования и застройки для земельного участка территориальной зоны городских лесов (ЗГЛ) соответствует функциональной зоне озелененных территорий интенсивного общественного использования, в том числе лесных парков, то с функциональной зоной коллективных садов, дач указанная территориальная зона не согласуется в виду иного функционального назначения.

Как следует из Лесохозяйственного регламента Муниципального бюджетного учреждения "Екатеринбургское лесничество", утвержденного постановлением Администрации города Екатеринбурга от 14 апреля 2014 года N 1000, с изменениями, внесенными постановлением Администрации города Екатеринбурга от 05 декабря 2017 года N 2311, земельный участок с кадастровым номером 66:41:0309078:7 входит в квартал N 23, в котором находятся леса с целевым назначением: городские леса (защитные леса).

В соответствии со статьей 105 Лесного кодекса Российской Федерации в городских лесах запрещаются виды деятельности, связанные, в частности, с ведением сельского хозяйства, размещением объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.

Вместе с тем функциональная зона коллективных садов, дач по своему назначению допускает, в том числе использование недвижимости.

Таким образом, поскольку земельный участок в соответствии с Генеральным планом находится в двух функциональных зонах с различным функциональным назначением, а согласно Правилам землепользования и застройки весь земельный участок отнесен к одной территориальной зоне городских лесов (ЗГЛ), в оспариваемой части Правила землепользования и застройки входят в противоречие с действующим Генеральным планом, что не отвечает принципу соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований вышеприведенных правовых норм.

Вопреки доводам административного ответчика и заинтересованного лица помимо того, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, Градостроительный кодекс Российской Федерации в пункте 2 части 1 статьи 34, пункте 3 части 2 статьи 36 также прямо предписывает при определении территориальных зон и установлении градостроительных регламентов учитывать функциональные зоны и параметры их планируемого развития, то есть определять зонирование внутри установленной функциональной зоны.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы административного истца.

Поскольку Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации указанный нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим в названной части со дня вступления решения в законную силу.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с Екатеринбургской городской Думы в пользу Кан А.П. следует взыскать в счет возмещения расходов по уплате государственной пошлины 300 рублей.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административный иск удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденные решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83, в части установления фрагментом N 31 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" в границах земельного участка с кадастровым номером 66:41:0309078:7, расположенного по адресу: г. Екатеринбург, Чусовской тракт, 2 км, территориальной зоны: зона городских лесов (ЗГЛ).

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Екатеринбургской городской Думы.

Взыскать с Екатеринбургской городской Думы в пользу Кан Александра Павловича в счет возмещения расходов по оплате государственной пошлины 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 09 января 2019 года.