Решение Калужского областного суда от 20 июня 2018 г. N 3а-43/2018 (ключевые темы: Правила землепользования и застройки - рекреационная зона - аренда земельного участка - оспаривание нормативного правового акта)

Решение Калужского областного суда от 20 июня 2018 г. N 3а-43/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2018 г. N 85-АПГ18-9 настоящее решение оставлено без изменения

Калужский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жудова Н.В.,

при секретаре Деминой О.В.,

с участием прокурора Тарченко Н.Е.,

представителя административного истца Мосиной И.В., представителя административного ответчика Районного Собрания МО МР "Козельский район" Кучер И.Ю., представителя заинтересованного лица администрации городского поселения "Город Сосенский" Касаткина И.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Никитиной Галины Васильевны к Районному Собранию муниципального образования муниципальный район "Козельский район" о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Сосенский", утвержденных решением Районного Собрания муниципального образования муниципальный район "Козельский район" от 15 февраля 2017 года N 155, в части определения зон рекреационного назначения установил:

Никитина Г.В., действуя через своего представителя Мосину И.В., обратилась в Калужский областной суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просила признать недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Сосенский", утвержденные решением Районного Собрания муниципального образования муниципальный район "Козельский район" от 15 февраля 2017 года N 155, в части установленной рекреационной зоны, расположенной в районе сквера "Березки" и земельного участка с кадастровым номером N (части III "Карты градостроительного зонирования" раздела 9 "Карты градостроительного зонирования").

В судебном заседании представитель Никитиной Г.В. по доверенности Мосина И.В. требования административного иска уточнила и просила признать недействующими указанные выше Правила землепользования и застройки в части установления рекреационной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", примерно в 85 м. на юго-запад от "адрес". В обоснование заявленных требований указала на то, что в 2013 году с Никитиной Г.В. был заключен договор аренды земельного участка сроком на 3 года для размещения павильона общественного питания, а в 2014 году ей было выдано разрешение на его строительство. Однако строительство павильона завершено не было, так как администрация муниципального района "Козельский район" отказывает Никитиной Г.В. в продлении срока действия указанного разрешения по мотиву включения арендуемого земельного участка в границы рекреационной зоны г.. Сосенский. Считает, что Правила землепользования и застройки в части включения участка Никитиной Г.В. в данную территориальную зону противоречат пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что выразилось в несоответствии Правил землепользования и застройки генеральному плану поселения г.. Сосенский, в соответствии с которым земельный участок отнесен не к зоне рекреационного назначения, а к общественно-деловой функциональной зоне.

Кроме этого, рекреационная зона установлена в санитарно-защитной зоне котельной, что не соответствует пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и пункту 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных Постановлением Главного Государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, запрещающих размещать в санитарно-защитной зоне ландшафтно-рекреационные зоны.

Представитель Районного Собрания МО МР "Козельский район" Кучер И.Ю. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска. Существо возражений, изложенных в письменных отзывах на иск, с учетом данных в судебном заседании объяснений, сводится к тому, что отнесение арендуемого Никитиной Г.В. земельного участка к рекреационной зоне, не противоречит нормам действующего законодательства и не нарушает прав административного истца, использовавшего участок не в соответствии с видом его разрешенного использования (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Представитель заинтересованного лица администрации городского поселения "Город Сосенский" Касаткин И.И. оставил разрешение административного иска на усмотрение суда.

Суд, выслушав объяснения сторон и заинтересованного лица, заключение прокурора Тарченко Н.Е., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, приходит к выводу об удовлетворении административного иска.

Из материалов дела видно, что 12 июля 2013 года между МО МР "Козельский район" и Никитиной Г.В. подписан договор аренды земельного участка N, по условиям которого административному истцу предоставлен в аренду земельный участок на срок 3 года из земель населенных пунктов с кадастровым номером N, находящийся по адресу: "адрес", примерно в 85 м. на юго-запад от "адрес", для использования в целях размещения павильона общественного питания, общей площадью 750 кв. м. (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

31 июля 2013 года произведена государственная регистрация договора аренды, который на момент разрешения настоящего административного дела не изменен и не расторгнут, что также подтверждается выпиской из ЕГРН на л.д. "данные изъяты"

4 апреля 2014 года Никитиной Г.В. решением администрации МР "Козельский район" выдано разрешение на строительство павильона общественного питания NRU 40520000-037 на срок до 4 апреля 2015 года, действие которого впоследствии продлено до 4 апреля 2016 года (т. "данные изъяты").

5 апреля 2016 года за Никитиной Г.В. зарегистрировано право собственности на объект незавершенного строительства, общей площадью застройки 246,1 кв. м, степень готовности объекта 20%, находящийся на арендуемом земельном участке (т. "данные изъяты").

Из объяснений сторон, а также имеющейся в деле переписки и копий судебных актов (решения Козельского районного суда Калужской области от 11 сентября 2017 года и определения судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 14 декабря 2017 года) следует, что разрешение на строительство и градостроительный план, выданные Никитиной Г.В., по решению администрации МР "Козельский район" отменены в апреле 2016 года, в продлении срока действия разрешения на строительство отказано, поскольку арендуемый земельный участок находится в рекреационной зоне, капитальное строительство в которой не допускается (т. "данные изъяты").

Установлено, что земельный участок с кадастровым номером N впервые был включен в территориальною зону рекреационного назначения на основании решения Городской Думы МО ГП "Город Сосенский" от 26 сентября 2013 года N 44, изменившим в этой части ранее действовавшие Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Сосенский", утвержденных Решением городской Думы городского поселения "Город Сосенский" от 20 ноября 2008 г. N 57 (т. "данные изъяты").

До указанной даты, земельный участок располагался в общественно-деловой территориальной зоне, что подтверждается письмом администрации муниципального района на л.д. "данные изъяты" и копией градостроительного плана земельного участка на л.д. "данные изъяты".

Отнесение земельного участка к территориальной зоне "Р", как это усматривается из материалов дела, произошло вследствие создания в районе места его нахождения городского сквера "Березки", что не оспаривалось представителем административного ответчика и подтверждается упомянутым решением от 26 сентября 2013 года N 44 и постановлением администрации городского поселения "Город Сосенский" от 30.12.2011 г. N 297 (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В частности, как следует из представленных соглашений от 31 декабря 2015 года и от 30 декабря 2016 года, ежегодно заключаемых между администрациями городского поселения "Город Сосенский" и муниципального района "Козельский район", полномочие по утверждению правил землепользования и застройки городского поселения "Город Сосенский" передано муниципальному району "Козельский район" (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Решением Районного Собрания МО МР "Козельский район" от 15 февраля 2017 года N 155 утверждены новые Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Сосенский", оспариваемые Никитиной Г.В. по настоящему административному делу (т.1 л.д.146).

В соответствии с картой градостроительного зонирования, являющейся составной частью названных Правил землепользования и застройки, с учетом положений п. 1.4 статьи 28 этих же Правил и письменных объяснений административного ответчика, земельный участок с кадастровым номером N также отнесен к зоне рекреационного назначения "Р-1" - зона городских лесов, скверов, парков, бульваров, городских садов (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса РФ, а также Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании городское поселение "Город Сосенский", утвержденном решением представительного органа указанного поселения от 21 марта 2006 г. N 15 (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Установлено и это не оспаривалось, что Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Сосенский" утверждены решением представительного органа в надлежащей форме, которое официально опубликовано в газете "Козельск" N 28 от 14 марта 2017 года (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты"), текст Правил и картографические материалы размещены на официальном сайте Администрации МО МР "Козельский район" в сети "Интернет" (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Также по делу представлены постановления администрации МР "Козельский район" от 26.08.2016 г. N 742 и от 13.12.2015 г. N 1177, подтверждающие принятие главой муниципального района решений о разработке проекта Правил землепользования и застройки, утверждения состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты"), распечатка с сайта Администрации МО МР "Козельский район" в сети "Интернет", подтверждающая официальное опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта Правил (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты"), письмо от 23.11.2016 г. N 4128 о направлении администрацией муниципального района проекта Правил землепользования и застройки главам сельских и городских поселений для принятия решения о проведении публичных слушаний (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты"), решение Городской Думы МО ГП "Город Сосенский" от 24.11.2016 г. N 66 о назначении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки на 09.02.2017 г. и его официальное опубликование в газете "Наш город" от 02.12.2016 г. N 47 (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты"), протокол публичных слушаний по проекту Правил от 09.02.2017 г. и заключение о результатах указанных публичных слушаний (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты"), решение Городской Думы МО ГП "Город Сосенский" от 09.02.2017 г. N 5 об утверждении результатов публичных слушаний, опубликование данного решения и протокола публичных слушаний на сайте администрации поселения в сети Интернет (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", т. "данные изъяты" л.д "данные изъяты"), письмо главы администрации городского поселения Сосенский от 13.02.2017 г. N 109 о направлении проекта Правил землепользования по результатам публичных слушаний главе администрации МР "Козельский район" и внесение его главой районной администрации главе муниципального образования "Козельский район" на рассмотрение представительного органа (Районного Собрания) (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Суд считает, что часть описанной выше процедуры принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки, в том виде, в какой она была реализована совместными действиями органов местного самоуправления городского поселения и муниципального района, в существенное противоречие с нормами градостроительного законодательства, не вступает. В то же время, составной частью процедуры принятия Правил землепользования и застройки является проверка проекта таких Правил органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ).

Как установлено при рассмотрении настоящего административного дела, данная проверка проекта Правил на соответствие документам территориального планирования, перед его вынесением на публичные слушания, надлежащим образом в определенной части не выполнена.

В соответствии с частью 3 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ (здесь и далее, статьи приводятся в соответствующей редакции, действовавших на момент принятия оспариваемых Правил) подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

К документам территориального планирования муниципальных образований в частности относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ).

Генеральный план поселения содержит карту функциональных зон поселения с указанием их границ и описанием (части 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ).

Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон (части 2 и 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Содержание приведенных норм Градостроительного кодекса РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения, как основополагающего документа территориального планирования, перед правилами землепользования и застройки.

Как указывалось выше, в соответствии с картой градостроительного зонирования, в составе Правил землепользования и застройки МО ГП "Город Сосенский", земельный участок с кадастровым номером N отнесен к зоне рекреационного назначения "Р-1" - зона городских лесов, скверов, парков, бульваров, городских садов.

Вместе с тем, согласно проектному чертежу к генеральному плану МО ГП "Город Сосенский", содержащей карту функциональных зон, арендуемый Никитиной Г.В. земельный участок на дату принятия решения об утверждении Правил землепользования и застройки относился к общественно-деловой функциональной зоне (зоне размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения), что не оспаривалось и представителем административного ответчика (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

В соответствии с разделом I.III "Современное использование территорий" Генерального плана, зоны общественного назначения (ОД) предназначены для размещения объектов культуры, торговли, здравоохранения, бытового обслуживания, административных и общественных зданий, центров деловой и финансовой активности и других сооружений, включая жилые группы и стоянки автомобильного транспорта. Зона характеризуется многофункциональным характером использования. Наряду с объектами бытового обслуживания в этой зоне возможно размещение объектов производственно-коммерческих и деловых функций (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

В соответствии с разделом III.4 Положения по градостроительному развитию и реорганизации территорий городского поселения упомянутого Генерального плана (т.2 л.д.194), рекреационные зоны предназначены для организации массового отдыха населения и обеспечения благоприятной экологической обстановки, включают территории парков, садов, скверов, озелененных набережных, городских лесов, а также лесопарков пригородной зоны.

В этом же разделе положение о территориальном планировании предусматривает создание только двух рекреационных зон в черте г. Сосенский (вокруг озера и в северной части города), что соответствует и карте функционального зонирования.

Предусматривая мероприятия по озеленению "адрес", в то же время сведений о создании в районе этой улицы зоны рекреационного назначения положение о территориальном планировании не содержит; на карте функционального зонирования по месту расположения названной улицы такая рекреационная зона также не отображена.

Каких-либо изменений в этой части генеральный план городского поселения не претерпел и на момент рассмотрения настоящего административного спора, что также следует из объяснений представителя заинтересованного лица администрации городского поселения "Город Сосенский" Касаткина И.И., пояснившего суду, что указанный генеральный план, утвержденный решением Городской Думы МО ГП "Город Сосенский" от 5 сентября 2011 года N 52, действует в том виде, в каком он представлен в материалы дела (т "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Учитывая изложенное, установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны Р-1 не соответствующей параметрам планируемого развития территории городского поселения "Город Сосенский", предусмотренным генеральным планом для общественно-деловой функциональной зоны, противоречит в оспариваемой Никитиной Г.В. части (в части нахождения в зоне Р-1 земельного участка с кадастровым номером N) требованиям пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, и вопреки возражениям административного ответчика, приводит к нарушению имущественных прав административного истца, как землевладельца.

Удовлетворяя административный иск, суд также принимает во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в котором разъяснено, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части необходимо также выяснить, является ли оно определенным.

Так, согласно представленной по делу схеме границ зон с особыми условиями использования территории, в составе Правил землепользования и застройки, территория в районе "адрес" отнесена к общественно-деловой территориальной зоне, что создает неопределенность правового режима расположенного на этой территории земельного участка с кадастровым номером N, отнесенного в соответствии с картой градостроительного зонирования в составе тех же Правил землепользования и застройки МО ГП "Город Сосенский", к зоне рекреационного назначения (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

Что касается довода административного истца о необходимости признания недействующими в оспариваемой части Правил землепользования и застройки по основанию их несоответствия требованиям пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и пункту 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", суд считает необходимым указать следующее.

По смыслу пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-защитные зоны устанавливаются в том числе при разработке схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения.

Согласно пункту 5.1 действовавших СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", в санитарно-защитной зоне не допускается размещать ландшафтно-рекреационные зоны.

Аналогичный запрет установлен и в статье 36 действующих Правил землепользования и застройки (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

В настоящее время порядок установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222, в пункте 5 (п.п. "а") которого содержится положение о недопущении использования земельных участков в целях размещения зон рекреационного назначения в границах санитарно-защитной зоны.

Из материалов дела усматривается, что арендуемый Никитиной Г.В. земельный участок, наряду с его нахождением в территориальной зоне Р-1, также находится в санитарно-защитной зоне от расположенной рядом котельной, размер которой равен 100 метрам (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты", "данные изъяты",т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

По смыслу пункта 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства РФ, необходимым условием для признания недействующим нормативного правого акта является наличие у истца юридического интереса, который применительно к настоящему делу должен быть выражен в том, каким образом сочетание рассматриваемой территориальной зоны и зоны с особыми условиями использования территории нарушает права Никитиной Г.В.

Вместе с тем, каких-либо суждений по этому вопросу со стороны административного истца не приведено.

Кроме того, Никитина Г.В. оставляет без внимания, что в силу положений части 3 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, границы зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Таким образом, суд приходит к выводу о невозможности удовлетворения требований административного иска по данному основанию.

Подлежат в свою очередь отклонению и возражения представителя административного ответчика по предъявленному иску о нецелевом использовании Никитиной Г.В. предоставленного ей в аренду земельного участка, а также о нарушении условий договора аренды земельного участка, который по мнению административного ответчика не предполагал строительство на участке капитального объекта недвижимости, так как выяснение данных обстоятельств не входит в предмет настоящего спора.

Заявление административного ответчика о пропуске Никитиной Г.В. срока обращения в суд (т. "данные изъяты" л.д. "данные изъяты") правового значения по данной категории дел не имеет, поскольку в соответствии с частью 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ, административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом, в том числе принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемые Правила землепользования и застройки применялись до рассмотрения возникшего спора, суд признает их недействующими в части со дня вступления решения в законную силу.

В деле имеется квитанция об оплате Никитиной Г.В. государственной пошлины в сумме 300 рублей, которую она просит взыскать с административного ответчика Т "данные изъяты" л.д. "данные изъяты").

В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства РФ, стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административный иск Никитиной Галины Васильевны удовлетворить.

Признать не действующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования Городское поселение "Город Сосенский", утвержденные решением Районного Собрания муниципального образования муниципальный район "Козельский район" от 15 февраля 2017 года N 155 в части установления территориальной зоны рекреационного назначения Р-1 (зона городских лесов, скверов, парков, бульваров, городских садов) в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", примерно в 85 м. на юго-запад от "адрес".

Взыскать с Районного Собрания муниципального образования муниципальный район "Козельский район" в пользу Никитиной Г.В. расходы по государственной пошлине в сумме 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме, через Калужский областной суд.

Решение в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании - газете Козельского района "Козельск".

Председательствующий судья

Н.В. Жудов