Решение Калужского областного суда от 20 августа 2018 г. N 3а-59/2018 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - охранная зона - публичные слушания - состав комиссии - оспаривание нормативного правового акта)

Решение Калужского областного суда от 20 августа 2018 г. N 3а-59/2018

Калужский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жудова Н.В,

при секретаре Деминой О.В,

с участием прокурора Мячиной М.Н,

административного истца Цветкова А.В. и его представителя Цветкова И.А, от административного ответчика и заинтересованного лица Крупиной М.Н,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Цветкова Анатолия Васильевича к Городской Думе муниципального образования городское поселение город Боровск о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск и решения об их утверждении

установил:

Цветков А.В. обратился в Калужский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими с даты принятия Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск и решение N 22 от 4 мая 2018 года об утверждении указанных Правил.

В обоснование административного иска указано на то, что Цветкову А.В. принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, находящийся по адресу: "адрес". Оспариваемые Правила землепользования и застройки нарушают его права, как собственника земельного участка, поскольку включают земельный участок в охранную зону объектов культурного наследия, что противоречит генеральному плану г. Боровска. Кроме этого, комиссия при подготовке проекта Правил землепользования и застройки и проведении публичных слушаний действовала в незаконном составе, в связи с чем существенно нарушена процедура, установленная в статьях 31 - 33 Градостроительного кодекса РФ.

В судебном заседании представитель административного истца Цветков И.А. иск поддержал.

Представитель административного ответчика Городской Думы МО ГП город Боровск и заинтересованного лица администрации МО ГП город Боровск Крупина М.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска. Существо возражений, изложенных в письменном отзыве на иск, с учетом данных в судебном заседании объяснений, сводится к тому, что оспариваемые Правила не противоречат нормам действующего законодательства и не нарушают прав административного истца (л.д.149-152 т.1).

Дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица - Управления архитектуры и градостроительства Калужской области, представившего письменные возражения на административный иск (л.д.1-3 т.3).

Суд, выслушав объяснения сторон и заинтересованного лица, заключение прокурора Мячиной М.Н, полагавшей заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению, исследовав материалы дела, приходит к следующему.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса РФ.

Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение город Боровск в новой редакции (далее по тексту - Правила землепользования и застройки) утверждены решением Городской Думы МО ГП город Боровск от 4 мая 2018 года N 22 (л.д.208 т.1).

Данное решение принято уполномоченным представительным органом и в надлежащей форме (часть 2 статьи 19, пункт 5 части 2 статьи 21, часть 5 статьи 36 Устава данного муниципального образования).

Решение от 4 мая 2018 года официально опубликовано в газете "Боровские известия" N 63-64 от 9 мая 2018 года (л.д.209 т.1).

Основной текст Правил землепользования и застройки, картографические материалы к ним, размещены на официальном сайте администрации городского поселения в сети "Интернет" (л.д.239 т.1).

Также по делу представлены постановления главы администрации городского поселения от 25 июля 2017 года N 271 и N 272, подтверждающие принятие решений о разработке проекта Правил землепользования и застройки, утверждения состава и порядка деятельности Комиссии по подготовке указанного проекта (л.д.154-157 т.1), копия газеты "Боровские известия" от 2 августа 2017 года N 109-110, подтверждающая официальное опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта Правил землепользования и застройки (л.д.160 т.1), постановление главы муниципального образования город Боровск от 11 января 2018 года N 1 о проведении 20 марта 2018 года публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, опубликованное в печатном издании (л.д.173, 176 т.1); распоряжение главы администрации поселения от 12 января 2018 года N 2 о публикации материалов проекта Правил землепользования и застройки на официальном сайте администрации и об открытии экспозиции данного проекта (л.д.174 т.1); протокол публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки от 20 марта 2018 года (л.д.178-184 т.1); заключения о результатах публичных слушаний от 23 марта 2018 года и от 27 апреля 2018 года, опубликованные в газете "Боровские известия" 4 апреля 2018 года в N 45-46 и 4 мая 2018 года в N 61-62 (л.д.185-192, 196-203 т.1, л.д.16-17, 23-24 т.3); протокол и заключение Комиссии от 28 апреля 2018 года, письмо ООО "ВРП Групп" (разработчика проекта Правил) от того же числа, свидетельствующие о внесении Комиссией изменений в проект Правил землепользования и застройки с учетом результатов публичных слушаний (л.д.204, 205, 230, 231, 238 т.1); письмо председателя Комиссии от 28 апреля 2018 года о представлении проекта Правил землепользования и застройки главе местной администрации (л.д.207 т.1); постановление главы администрации городского поселения от 28 апреля 2018 года N 153 о направлении проекта Правил землепользования и застройки в представительный орган местного самоуправления (Городскую Думу) для его рассмотрения и утверждения (л.д.206 т.1).

Заявляя требование о признании недействующими Правил землепользования и застройки в полном объеме, Цветков А.В. ссылался на то, что их разработка, последующее проведение публичных слушаний 20 марта 2018 года и составление 23 марта 2018 года заключения произведены Комиссией в незаконном составе.

Состав Комиссии для целей подготовки оспариваемых Правил землепользования и застройки подлежал формированию в соответствии со статьей 11 ранее действовавших Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Городской Думы МО ГП город Боровск от 20 января 2017 года N 3 (л.д.44 т.3).

Согласно части 2 статьи 11 Правил землепользования и застройки от 20 января 2017 года, председателем Комиссии является заместитель Главы администрации муниципального образования город Боровск. Персональный состав Комиссии формируется Главой администрации муниципального образования город Боровск. В состав Комиссии входят руководители структурных подразделений администрации муниципального образования город Боровск в области архитектуры и градостроительства, экономики, планирования, управления городским имуществом и земельными ресурсами, промышленности и предпринимательства, правовых вопросов.

В состав Комиссии включаются:

- два депутата городской Думы муниципального образования город Боровск (по представлению городской Думы муниципального образования город Боровск);

- архитектор, представляющий общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций (по представлению городской Думы муниципального образования город Боровск), не являющийся государственным либо муниципальным служащим;

- два лица, представляющие общественные и частные интересы граждан, владельцев недвижимости, общественных, коммерческих и иных организаций (по представлению городской Думы муниципального образования город Боровск), не являющиеся государственными либо муниципальными служащими.

В состав Комиссии также могут включаться представители государственных органов в сфере контроля и надзора, государственных органов управления.

Постановлениями главы администрации городского поселения от 25.07.2017 г. N 272 и от 29.12.2017 г. N 472, Комиссия для подготовки проекта Правил землепользования и застройки была утверждена в следующем составе: (л.д.156, 172 т.1)

- глава администрации МО ГП город Боровск (председатель Комиссии), заместитель главы администрации (заместитель председателя Комиссии), ведущий эксперт юрист отдела правового обеспечения, земельных и имущественных отношений (секретарь Комиссии);

- три заместителя главы администрации МО ГП город Боровск, эксперт по работе со СМИ администрации городского поселения, главный специалист администрации городского поселения и два депутата Городской Думы МО город Боровск (члены Комиссии).

Постановлениями главы администрации городского поселения от 25.07.2017 г. N 272 было утверждено и Положение о порядке деятельности Комиссии (л.д.157-159 т.1).

Из дела видно, что 20 марта 2018 года публичные слушания были проведены Комиссией, действовавшей в своем большинстве от установленной численности. Тем же составом Комиссии подписано и заключение о результатах публичных слушаний от 23 марта 2018 года (л.д.178, 192 т.1).

При рассмотрении дела также установлено, что распоряжением главы администрации МО ГП город Боровск от 23.04.2018 г. N 103 заключение Комиссии от 23 марта 2018 года признано недействующим, ввиду несоответствия состава Комиссии упомянутой статье 11 Правил землепользования и застройки (л.д.193 т.1).

После чего, постановлением главы администрации МО ГП город Боровск от 26.04.2018 г. N 146 в ранее изданное постановление о создании Комиссии внесены изменения и утвержден новый состав, куда вошли: (л.д.195 т.1)

- заместитель главы администрации городского поселения (председатель Комиссии), заместитель глав администрации (заместитель председателя Комиссии), главный специалист отдела правового обеспечения, земельных и имущественных отношений (секретарь Комиссии);

- два заместителя главы администрации МО ГП город Боровск, эксперт по работе со СМИ администрации городского поселения, ведущий специалист отдела муниципального хозяйства администрации муниципального образования, два ведущих эксперта отдела правового обеспечения, земельных и имущественных отношений администрации, ведущий эксперт отдела экономики, финансов и бухгалтерского учета администрации, архитектор, два депутата Городской Думы МО город Боровск (члены Комиссии).

27 апреля 2018 года Комиссией, на основании протокола публичных слушаний от 20 марта 2018 года, составлено новое заключение о результатах публичных слушаний (л.д.196-203 т.1).

Суд, исходя из представленных по делу документов и иных материалов, приходит к выводу о том, что в процессе подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки не было допущено существенных нарушений процедуры, повлекших нарушение прав и законных интересов административного истца.

В силу части 4 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, указанным в части 3 настоящей статьи, определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Как следует из взаимосвязанных положений частей 6 и 7 статьи 28 (в редакции до 29.07.2017 г.) и части 12 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ, участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения свои предложения и замечания, касающиеся проекта правил землепользования и застройки, для включения их в протокол публичных слушаний. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. В статье 28 часть 7 отсутствует

Так, проект Правил землепользования и застройки был подготовлен ООО "ВРП-ГРУПП" на основании муниципального контракта от 1 декабря 2017 года N 1/12, заключенного с администрацией МО ГП город Боровск (л.д.162-171 т.1); данный проект являлся предметом экспозиции и с целью его доработки от Цветкова А.В. в Комиссию поступили соответствующие предложения и замечания, существо которых сводилось лишь к определению правового режима принадлежащих ему и руководимому им ООО "Ресурс" земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N; по проекту проведены публичные слушания, в которых Цветков А.В. принял непосредственное участие, где ему была предоставлена возможность высказать свои предложения; по результатам публичных слушаний Комиссией 23 марта 2018 года было подготовлено заключение, которое впоследствии (27.04.2018 г.) было фактически пересоставлено без каких-либо изменений; оба заключения официально опубликованы; принятая по итогам публичных слушаний резолюция о доработке ООО "ВРП-ГРУПП" проекта Правил землепользования и застройки исполнена.

Таким образом, все этапы подготовки Правил землепользования и застройки, предусмотренные приведенными выше нормами федерального законодательства, были соблюдены; допущенные нарушения при формировании состава Комиссии в рассматриваемой ситуации носят формальный характер; основания для исключения каких-либо доказательств ввиду их недопустимости административным истцом в соответствии с частью 3 статьи 61 КАС РФ не подтверждены.

Суд также принимает во внимание отсутствие у административного истца юридического интереса в признании Правил землепользования и застройки в полном объеме.

В то же время, по смыслу положений части 3 статьи 9, пункта 2 части 1 статьи 18, части 3 и 5 статьи 23, части 2 и 4 статьи 30, части 3 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения, как основополагающего документа территориального планирования, перед правилами землепользования и застройки. Генеральный план поселения является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Установлено, что Исполнительный комитет Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. принял решение N 766, которым утвержден проект охранных зон для памятников истории и культуры г. Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря (л.д.9,10, 163 т.3).

Цветков А.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для производственной деятельности), находящегося по адресу: "адрес" площадью 3390 кв. м (л.д.7-11 т.1).

Согласно текстовой части оспариваемых Правил землепользования и застройки (статья 72), а также Карте зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, в составе этих же Правил землепользования и застройки, принадлежащий Цветкову А.В. земельный участок входит в групповую охранную зону Благовещенского собора ("адрес"), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов ("адрес"), дома "с лавками" ("адрес"), "дома приезжих" ("адрес") и "богадельни" ("адрес"), в связи с чем не подлежит застройке (л.д.116 т.1, л.д.162 т.3).

Однако в соответствии с Картой зон с особыми условиями использования и Картой территорий объектов культурного наследия, которые являются приложениями к Генеральному плану г. Боровска, принадлежащий административному истцу земельный участок не входит в охранную зону памятников и объектов культурного наследия (т.3).

Данное обстоятельство не оспаривалось в судебном заседании и представителем Городской Думы.

Таким образом, оспариваемые положения Правил землепользования и застройки г. Боровска не отвечают принципу определенности правовой нормы, поскольку Карта зон охраны объектов культурного наследия, в составе Правил землепользования и застройки, не соответствует Карте зон с особыми условиями использования и Карте территорий объектов культурного наследия, являющимся приложениями к Генеральному плану г. Боровска.

Учитывая изложенное, суд считает необходимым удовлетворить административный иск частично и признать не действующими Правила землепользования и застройки МО ГП город Боровск, утвержденные решением Городской Думы от 4 мая 2018 г. N 22 и Карту зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, являющуюся приложением к указанным Правилам землепользования и застройки, в части включения земельного участка с кадастровым номером N в границы групповой охранной зоны Благовещенского собора.

Требований о проверке законности иных положений Правил землепользования и застройки в порядке, установленном статьей 46 КАС РФ, административным истцом не заявлялось.

При этом, что касается вопроса правомерности установления в Правилах землепользования и застройки охранных зон магистральных трубопроводов, в границы которых, как указывает Цветков А.В. были включены земельные участки, принадлежащие возглавляемому им ООО "Ресурс", то соответствующий административный спор в настоящее время разрешается Калужским областным судом в другом деле.

Определяя момент, с которого оспариваемые Правила землепользования и застройки в указанной выше части должны быть признаны недействующими, суд полагает, что со дня их принятия.

При этом, суд исходит из того, что аналогичное по сути правовое регулирование ранее было признано недействующим апелляционным определением Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 года по делу N 85-АПГ18-3 (л.д.137-145 т.1).

Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (часть 3 статьи 216 КАС РФ).

Вновь включая земельный участок с кадастровым номером N в границы групповой охранной зоны Благовещенского собора (не изменяя генеральный план поселения), административный ответчик действовал с нарушением установленных КАС РФ процессуальных последствий признания недействующими Правил землепользования и застройки, принятых решением от 20 января 2017 года N 3.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление Цветкова Анатолия Васильевича удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня принятия Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения город Боровск, утвержденные решением Городской Думы муниципального образования городского поселения Город Боровск от 4 мая 2018 г. N 22 и Карту зон охраны объектов культурного наследия г. Боровска, являющуюся приложением к указанным Правилам землепользования и застройки, в части включения земельного участка с кадастровым номером N в границы групповой охранной зоны Благовещенского собора ("адрес"), ц. Спаса "на взгорье", торговых рядов ("адрес"), дома "с лавками" ("адрес"), "дома приезжих" ("адрес") и "богадельни" ("адрес").

В остальной части административного иска отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Калужский областной суд.

Сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца, со дня его вступления в законную силу, подлежит опубликованию в печатном издании - газете Боровского района "Боровские известия".

Председательствующий судья

Н.В. Жудов