Приложение. Основные направления бюджетной политики города Кемерово на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Приложение
к постановлению
Администрации г. Кемерово
от 8 ноября 2016 г. N 2839

Основные направления
бюджетной политики города Кемерово на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

1. Общие положения

Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Основные направления бюджетной политики) разработаны в соответствии со статьей 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Положением "О бюджетном процессе в городе Кемерово", утвержденным постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 28.09.2007 N 173.

При подготовке Основных направлений бюджетной политики были учтены положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 03.12.2015, указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012, Программы повышения эффективности управления муниципальными финансами на период до 2018 года, утвержденной постановлением администрации города Кемерово от 28.10.2014 N 2745, муниципальных программ города Кемерово (далее - муниципальные программы).

Целью Основных направлений бюджетной политики является определение условий, принимаемых для составления проекта бюджета города Кемерово (далее - бюджет города), подходов к его формированию, основных характеристик и прогнозируемых параметров бюджета города.

2. Основные направления бюджетной политики

Бюджетная политика на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов будет обеспечивать преемственность курса предыдущего планового периода и ориентирована, в первую очередь, на решение стратегических целей социально-экономического развития города Кемерово, реализацию основных задач, определенных Концепцией развития города Кемерово до 2025 года, улучшение качества жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности использования бюджетных средств и прозрачности управления муниципальными финансами.

Замедление в мировой экономике продолжается и в текущем году, что влияет на экономическую ситуацию внутри страны. Наиболее высокие риски дестабилизации экономики, а значит, и бюджетной устойчивости в среднесрочной перспективе, обусловлены геополитической напряженностью и ужесточением санкций в отношении отдельных субъектов экономических отношений и целых отраслей Российской экономики.

Соблюдение принципа единства бюджетной системы Российской Федерации в среднесрочном периоде будет обеспечиваться, в том числе, за счет применения единой классификации, ведомственных перечней муниципальных услуг, сформированных на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ.

Самостоятельность бюджета города в рамках среднесрочного периода будет обеспечиваться соблюдением принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, повышением самостоятельности органов местного самоуправления в установлении расходных обязательств на основе принципов адресности и нуждаемости.

Обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является необходимым условием эффективного функционирования бюджетной системы. Для этого должен быть подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств будут рассматриваться исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных правовых актов, устанавливающих действующие расходные обязательства.

Принцип прозрачности и открытости будет и в дальнейшем подкрепляться новыми практиками его реализации, в числе которых регулярная публикация "Бюджета для граждан".

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств будет продолжен в развитии методологии формирования и исполнения бюджета города на основе муниципальных программ, что предполагает увязку бюджетных ассигнований и конкретных мероприятий, направленных на достижение приоритетных целей социально-экономического развития.

Несмотря на достигнутые результаты в сфере управления муниципальными финансами в городе Кемерово остается ряд нерешенных проблем, характерных для всей бюджетной системы Российской Федерации:

нестабильность в экономике ограничивает возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов на социально-экономическое развитие, при этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части;

недостаточная оценка долгосрочных последствий их принятия для социально-экономического развития муниципального образования и влияния на объем обязательств;

высока зависимость бюджета города от финансовой помощи, поступающей из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Основное влияние на формирование бюджетной политики окажут:

- решения, принимаемые на региональном и федеральном уровнях в рамках исполнения указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012,

- реализация мероприятий, направленных на повышение эффективности управления муниципальными финансами, включая дальнейшую реализацию принципа формирования бюджета города на основе муниципальных программ, совершенствование процедур муниципального финансового контроля.

Исходя из текущей экономической ситуации и задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации, бюджетная политика города Кемерово на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов также, как и в предыдущие годы, должна быть направлена на:

- обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города;

- концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях расходования бюджетных средств, в том числе связанных с реализацией указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012;

- адресное решение социальных проблем, основанное на достижении максимального социального эффекта от оказания социальной поддержки из бюджетов всех уровней, исходя из критерия нуждаемости граждан;

- повышение качества и доступности предоставляемых муниципальных услуг (работ), эффективности функционирования бюджетного сектора экономики;

- повышение эффективности использования бюджетных средств, сокращение неэффективных расходов, выявление и использование резервов для достижения планируемых результатов;

- исполнение муниципальных программ через единую систему формирования и исполнения бюджета города;

- усиление роли финансового контроля в управлении бюджетным процессом;

- повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса, в том числе в рамках создаваемой на федеральном уровне государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" (далее - система "Электронный бюджет").

При формировании проекта бюджета города на 2017 год и плановый на период 2018 и 2019 годов для достижения среднесрочных целей бюджетной политики особое внимание следует уделить решению следующих основных задач и направлений.

Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города

Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета города при безусловном исполнении всех действующих расходных обязательств государства и выполнении задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012, путем проведения ответственной и взвешенной бюджетной политики, основанной на принципах:

реалистичности и надежности экономических прогнозов, прогнозов социально-экономического развития, положенных в основу бюджетного и стратегического планирования;

поэтапного снижения бюджетного дефицита;

повышения эффективности муниципальных заимствований, оптимизации структуры муниципального долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;

введения запрета на предоставление муниципальных гарантий бюджета города;

создания и поддержания необходимых финансовых резервов.

В целях обеспечения сбалансированности бюджета города будет продолжена работа по оптимизации бюджетных расходов и перераспределению высвобождающихся ресурсов на решение приоритетных задач государственной политики, в первую очередь на безусловное обеспечение реализации указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012.

Для минимизации угроз несбалансированности бюджета города необходимо продолжать использовать "консервативный" вариант прогноза социально-экономического развития города Кемерово при определении основных характеристик бюджета города. Этот подход не только позволит повысить точность бюджетного планирования, но и предотвратить часть рисков, связанных с принятием дополнительных, не обеспеченных финансовыми ресурсами, расходных обязательств.

Формирование объема бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ и направлений деятельности, не входящих в муниципальные программы, следует формировать с учетом следующих подходов:

1) не производить индексацию расходов бюджета города, включая расходы на заработную плату, оказание мер социальной поддержки граждан;

2) формировать расходы бюджета исходя из объема бюджетных ассигнований, утвержденных на 2016 год, с учетом принятых в течение 2016 года решений о сокращении расходов;

3) предусмотреть сокращение прочих расходов за исключением расходов на первоочередные нужды (заработная плата работникам бюджетной сферы, меры социальной поддержки, обслуживание муниципального долга, питание, медикаменты, стипендии, налоги и оплата коммунальных услуг) в 2018 году на 9 % и в 2019 году на 11 %;

4) учитывая значительные расходы на социальную поддержку населения, не вводить новые меры поддержки;

5) учитывая ограниченные возможности бюджета, сформировать полный перечень объектов капитального строительства, в которые инвестируются бюджетные средства;

6) с учетом наличия существенной кредиторской задолженности за выполненные работы по строительству и реконструкции объектов ввести в 2017 году мораторий на строительство новых объектов. В исключительных случаях, принятие новых и исполнение действующих расходных обязательств по проектированию, капитальному ремонту, строительству, реконструкции объектов жизнеобеспечения, социальной сферы осуществлять только при наличии источников финансирования расходов, в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в соответствующем году, и в рамках, заключаемых на условиях софинансирования расходов из бюджета города соглашений о выделении средств федерального и областного бюджетов.

7) учитывать действующий запрет на рост численности работников органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;

8) совершенствовать муниципальные программы путем повышения реальной ответственности разработчиков муниципальных программ за качество и эффективность их реализации.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов бюджета города в обязательном порядке предполагается выбор приоритетных расходных обязательств, позволяющих достичь наилучшего результата, в том числе в долгосрочном периоде.

Также, как и в предыдущие годы, в 2017 году и плановом периоде 2018 и 2019 годов будет осуществляться:

- исполнение делегированных государственных полномочий в пределах предоставляемых бюджету города субвенций из федерального и областного бюджетов;

- безусловное выполнение действующих обязательств, уточнение объема принятых обязательств с учетом прекращающихся расходных обязательств ограниченного срока действия и изменения контингента получателей, уменьшение объемов бюджетных ассигнований по прекращающимся расходным обязательствам ограниченного срока действия.

- сравнительная оценка эффективности новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

- отказ от принятия новых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.

Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации соответствующих расходных обязательств должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета города.

Повышение качества муниципальных программ и расширение их использования в бюджетном планировании

Дальнейшая реализация принципа формирования бюджета города на основе муниципальных программ должна быть основана на четкой фиксации приоритетов обоснованности бюджетных ассигнований на этапе их формирования и обеспечивать их прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности.

В муниципальных программах следует более полно отражать комплекс мер и инструментов государственной политики, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования.

В приоритетном порядке в муниципальные программы инвестиционного характера необходимо включать объекты, имеющие высокую степень готовности, объекты, строящиеся с привлечением средств федерального и областного бюджетов и прочих источников, а также объекты и мероприятия в целях исполнения указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012.

В рамках подготовки проекта бюджета города на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов необходимо четко определить приоритеты, еще раз оценить содержание муниципальных программ, доработать при необходимости, предусмотреть объемы их финансирования в соответствии с реальными возможностями бюджета города.

Повышение эффективности оказания муниципальных услуг (выполнения работ)

В рамках решения данной задачи будет продолжена работа по созданию стимулов для более экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращению доли неэффективных бюджетных расходов.

Использование инструмента муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) при стратегическом и бюджетном планировании обеспечит взаимосвязь муниципальных программ и муниципальных заданий в целях создания условий для достижения целей государственной политики в соответствующих сферах и повышения эффективности деятельности учреждений по обеспечению потребностей граждан и общества в муниципальных услугах(выполнении работ).

При этом сводные показатели муниципальных заданий должны быть включены в состав индикаторов муниципальных программ (подпрограмм), а параметры муниципальных заданий необходимо "увязывать" с целями и ожидаемыми результатами соответствующих муниципальных программ, с социальными гарантиями и обязательствами города Кемерово.

Необходимо продолжить работу по оптимизации структуры бюджетной сети, в том числе:

- укрупнению или присоединению небольших учреждений к более крупным;

- реализации излишнего имущества;

- сокращению расходов на административно-управленческий и вспомогательный персонал;

- продолжению мероприятий по контролю за соблюдением предельного уровня соотношения оплаты труда руководителей учреждений и средней заработной платы работников основных профессий за отчетный год (не превышающего более чем в 3 раза) за счет всех источников финансирования;

- повышению производительности труда;

- развитию конкуренции путем привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг;

- ликвидации или преобразованию в иную организационно-правовую форму муниципальных учреждений, оказывающих услуги исключительно в интересах органов местного самоуправления, оказываемых в основном на платной основе, а так же муниципальных учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов местного самоуправления и (или) несоответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.

Кроме того, муниципальные услуги (работы) должны быть приведены в соответствие с законодательством о разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями.

Необходимо продолжить работу по формированию нормативных затрат на оказание муниципальных услуг на основе Методических рекомендаций, утвержденных постановлением администрации города Кемерово от 19.03.2015 N 610 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на оказание муниципальными учреждениями муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных учреждений".

Данные меры позволяют установить прозрачную методику определения стоимости каждой муниципальной услуги на основании нормативных затрат, рассчитанных в соответствии с базовым нормативом затрат, учитывающим экономически обоснованную себестоимость услуги, и корректирующих коэффициентов к нему.

Так же необходимо улучшать качество оказания муниципальных услуг (выполнения работ) путем повышения конкуренции среди юридических лиц, в том числе муниципальных учреждений, участвующих в оказании муниципальных услуг (выполнении работ).

При формировании муниципального задания на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов необходимо следовать сформированным ведомственным перечням муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами исполнительной власти, которые должны действовать для всех публично-правовых образований.

Безусловное выполнение социальных обязательств

Безусловное выполнение социальных обязательств (включая публичные нормативные обязательства, выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и т.д.). При этом меры по развитию социальной сферы не должны сводиться к механическому наращиванию расходов, необходимо проводить дальнейшую инвентаризацию и оптимизацию мер социальной поддержки исходя из принципа адресности и нуждаемости, не вводить новые меры социальной поддержки.

Осуществление поэтапного перехода от безадресных субсидий поставщикам услуг на 100 % уровень оплаты населением коммунальных услуг и субсидирования граждан через персонифицированные счета в органах социальной защиты с учетом соблюдения адресности и социальной защищенности населения.

Установление экономически обоснованного размера платы за проезд в пассажирском транспорте с сохранением мер социальной поддержки льготным категориям граждан.

Обеспечение своевременного и в полном объеме финансирования расходов, связанных с оплатой труда работников бюджетной сферы, муниципальных служащих. Оплата по-настоящему эффективного труда в сфере оказания муниципальных услуг должна стать более конкурентоспособной по отношению к оплате труда в других секторах.

Мероприятия по совершенствованию систем оплаты труда в бюджетном секторе должны обеспечить оптимизацию структуры занятости и усиление роли выплат стимулирующего характера как на уровне учреждений, так и на уровне конкретных работников.

Осуществление структурных изменений, наряду с финансированием из бюджетов всех уровней, должно привести к увеличению заработной платы работников социальной сферы в соответствии с параметрами, определенными Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" и в соответствии с утвержденными "дорожными картами" развития отраслей социальной сферы. Решение этой задачи должно осуществляться с учетом оптимизации штатных расписаний муниципальных учреждений путем сокращения административно-управленческого и прочего персонала.

Оптимизация расходов на содержание органов местного самоуправления и повышение эффективности их деятельности, оптимизация расходов на оплату труда

Дальнейшая оптимизация расходов на содержание органов местного самоуправления и повышение эффективности их деятельности, оптимизация расходов на оплату труда должны быть направлены на:

обеспечение соблюдения установленного норматива формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих;

противодействие коррупции, снижение административных барьеров;

устранение дублирующих функций и полномочий структурных подразделений администрации города Кемерово;

оптимизацию численности муниципальных служащих;

передачу функций органов местного самоуправления, не отнесенных к основному виду их деятельности, специализированным организациям, создаваемым для обслуживания одновременно нескольких органов, или размещение муниципальных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг);

формирование открытости деятельности органов местного самоуправления, в том числе перехода на оказание услуг по осуществлению ими юридически значимых действий в электронной форме.

Мероприятия по сокращению бюджетных расходов

С 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд". Значительным резервом для эффективности использования бюджетных средств является формирование планов закупок и планов-графиков, обеспечение открытости информации об исполнении контрактов и планов-графиков, а также создание технологии взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров работ и услуг между собой. Повышение ответственности муниципальных заказчиков за несоблюдение установленных сроков планирования и подготовки муниципальных контрактов. Тем самым будут обеспечены условия для сокращения рисков завышения начальных (максимальных) цен. Акцент должен быть сделан на достижение наилучшего результата закупок. Необходимо, чтобы сокращение бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ и услуг не приводило к снижению качества и (или) объемов закупаемых товаров, работ и услуг.

Заключение муниципальных контрактов должно осуществляться в пределах лимитов бюджетных обязательств, сверх лимитов могут заключаться муниципальные контракты на предоставление бюджетных инвестиций, субсидий на капитальные вложения (по решению администрации города Кемерово).

Повышение эффективности расходования бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений

Для повышения эффективности осуществления капитальных вложений необходимо создание условий, направленных на снижение рисков срыва сроков строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства.

Планирование бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в части строительства самого объекта должно реализовываться только при наличии утвержденной проектной документации или задания на проектирование с использованием типовых проектов.

Сокращению сроков и повышению качества планирования бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений будет способствовать дополнительное ограничение на включение данных расходов в проект бюджета города только при условии наличия утвержденного решения об осуществлении капитальных вложений.

Также необходимо продолжить сокращение (поэтапно до полной отмены) практики авансовых платежей при исполнении муниципальных контрактов на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Мероприятия в развитии системы муниципального финансового контроля

Обеспечение контроля за расходованием бюджетных средств в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств, за целевым использованием бюджетных средств, а также финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления, возврата средств должны быть направлены на:

- совершенствование правовых и методологических основ муниципального финансового контроля с учетом изменений, вносимых в бюджетное законодательство;

- организацию действенного контроля (аудита) за целевым и эффективным использованием бюджетных средств на базе установленных критериев эффективности использования бюджетных средств;

- исключение возможности планирования и проведения необоснованных контрольных мероприятий, проверок хозяйствующих субъектов;

- осуществление контроля за размещением заказов и исполнением контрактов, договоров, заключенных по итогам таких размещений, в целях эффективного использования бюджетных средств;

- осуществление контроля за эффективным управлением и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности

- совершенствование процедур предварительного и последующего контроля, в том числе принятие порядка и уточнение содержания мер принуждения к нарушениям в финансово-бюджетной сфере;

- обеспечение вовлечения граждан в процедуры обсуждения и принятия конкретных бюджетных решений, общественного контроля их эффективности и результативности;

- развитие внутреннего муниципального финансового контроля, что позволит создать необходимые условия для обеспечения высокого качества управления финансами на ведомственном уровне;

- внедрение финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств.

Совершенствование управления исполнением бюджета города

Совершенствование управления исполнением бюджета города в первую очередь должно быть ориентировано на повышение эффективности и строгое соблюдение бюджетной дисциплины, включая:

- исполнение бюджета города на основе кассового плана;

- планирование кассовых разрывов и резервов их покрытия;

- совершенствование управления ликвидностью бюджета города в целях эффективного использования бюджетных средств;

- недопущение роста и образования несанкционированной кредиторской задолженности муниципальных учреждений и организаций, получающих субсидии из бюджета города;

- исполнение плана мероприятий по сокращению просроченной кредиторской задолженности бюджета города Кемерово, утвержденного постановлением администрации города Кемерово от 03.04.2013 N 1008;

- открытие и ведение лицевых счетов в органах Федерального казначейства для учета операций с денежными средствами муниципальных учреждений в соответствии с действующим законодательством;

- принятие главными распорядителями бюджетных средств бюджетных обязательств в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств (кроме случаев, установленных законодательством);

- сокращение оборота наличных денег путем обеспечения получателей бюджетных средств, муниципальных учреждений денежной наличностью с использованием расчетных банковских карт;

- совершенствование системы учета и отчетности с целью представления пользователям информации о финансовом положении, финансовых результатах деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, а также о степени достижения ими поставленных целей деятельности, для осуществления которых они созданы;

- обеспечение размещения в течение финансового года проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствии с Порядком проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Повышение эффективности управления муниципальным долгом

Реализация долговой политики, также как и в предыдущие годы, будет осуществляться в рамках решения ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки и снижению расходов на обслуживание муниципального долга, соблюдению показателей и индикаторов, установленных муниципальной программой "Управление муниципальными финансами города Кемерово".

В целях минимизации затрат по привлечению кредитных ресурсов необходимо проводить гибкую политику временного заимствования средств с лицевых счетов учреждений, внедрять практику оформления бюджетных кредитов в органах Федерального казначейства на покрытие временного кассового разрыва при исполнении бюджета города.

Обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса

Обеспечение прозрачности и открытости бюджетного процесса предполагает, в том числе:

формирование и ведение в системе "Электронный бюджет" перечней участников и юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса;

регулярное размещение в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информации "Бюджет для граждан", что даст возможность в доступной форме информировать население о планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств;

повышение объема и регулярности обновления общедоступной информации о муниципальных финансах;

обеспечение публичности информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций муниципального сектора, создание условий для осуществления общественного контроля принятий решений в сфере муниципальных финансов;

Публикуемая в открытых источниках информация позволит гражданам составить представление о направлениях расходования бюджетных средств, сделать выводы об эффективности расходов и целевом использовании средств, повысить бюджетную грамотность населения.