Приложение. Проект Федерального закона Российской Федерации "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"

Приложение
к постановлению
Законодательной Думы
Томской области
от 24 ноября 2016 г. N 132

Вносится Законодательной Думой Томской области

Федеральный закон
Российской Федерации "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"

Президент Российской Федерации

Пояснительная записка
к проекту постановления Законодательной Думы Томской области "О законодательной инициативе Законодательной Думы Томской области во внесению в Государственную Думу Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части исключения рабочих тетрадей, контурных карт, иных аналогичных практикумов из состава учебных изданий, которые передаются обучающимся образовательной организацией бесплатно и об исключении их из состава библиотечного фонда образовательной организации)

Законопроектом предлагается закрепить в федеральном законе положения о том, что обеспечение обучающихся учебными изданиями, используемыми на невозвратной основе в течение одного учебного цикла (учебной четверти, полугодия, учебного года) для индивидуальной самостоятельной работы обучающихся непосредственно в данных учебных изданиях, - рабочими тетрадями, контурными картами, иными аналогичными практикумами, осуществляется обучающимися самостоятельно либо их родителями (законными представителями). Кроме того, предлагается внести уточнение, что подобные учебные издания не включаются в состав библиотечного фонда образовательной организации.

Необходимость совершенствования законодательства в данной части возникла оттого, что имеется уже достаточно длительная (с момента действия Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", далее - Закон N 273-ФЗ) неоднозначная практика правоприменения соответствующих норм.

Большинство судов (включая суды в Томской области) возлагают ответственность по обеспечению бесплатно учеников рабочими тетрадями на руководителей образовательных организаций, соответствующие органы управления образованием.

Это подтверждается многочисленной судебной практикой (как в Томской области, так и во многих иных субъектах РФ), все заявления и иски (в основном, по инициативе прокуроров) удовлетворены.

При этом, например, по решению Кедровского городского суда Томской области от 05.09.2014, суд указал, что "Отсутствие денежных средств, само по себе, не может расцениваться в качестве объективного обстоятельства, препятствующего исполнению решения суда, и служить основанием для рассрочки исполнения судебного решения. Неисполнение решения суда по данному основанию связано исключительно с экономическими интересами должника, которые, при наличии вступившего в законную силу решения суда, не могут иметь приоритет перед восстановлением законных прав взыскателя, действующего в интересах неопределенного круга лиц, на общедоступность и бесплатность образования".

Однако, иные выводы, на которых основана настоящая пояснительная записка, следуют из судебной практики Верховного Суда Республики Коми и Автозаводского районного суда г. Тольятти Самарской области.

Буквальное толкование нормы статьи 35 Закона N 273-ФЗ свидетельствует о праве обучающегося получить в пользование бесплатно на время получения образования учебники и учебные пособия в четко установленных пределах, а именно, - в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (ФГОС), федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами, а также определённым образовательной организацией списком учебников в соответствии с утвержденным федеральным перечнем учебников, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и списком учебных пособий, допущенных к использованию при реализации указанных образовательных программ (ч. 4 ст. 18, п. 2 ч. 3 ст. 28 Закона N 273-ФЗ).

Ведомственные подзаконные правовые акты - ГОСТ 7.60-2003 и СанПиН 2.4.7.1166-02 - выделяют среди иных учебных изданий рабочую тетрадь в самостоятельный раздел ("рабочая тетрадь" и "практикум" соответственно), поскольку она используется только для индивидуальной самостоятельной работы.

Оснований полагать, что рабочие тетради являются составной частью учебника, дополняют или заменяют его, не имеется, поэтому к учебному пособию по смыслу действующих нормативных актов их отнести нельзя. Кроме того, учебное пособие должно быть официально утверждено в качестве данного вида издания.

Рабочие тетради являются самостоятельным видом учебного издания. Их использование в образовательном процессе направлено на качественное преподавание учебной дисциплины, оказание помощи учителю в планировании и подготовке к урокам, повышение методического уровня преподавания. Кроме того, такие тетради способствуют повышению познавательной активности ребенка, формированию и развитию его интеллектуальной деятельности, успешному и творческому освоению знаний и служат хорошим подспорьем для закрепления и повторения пройденного материала.

Образовательная организация самостоятельна в выборе образовательных программ и используемых в образовательном процессе учебных изданий, заявка на приобретение за счет государственных средств учебной литературы формируется школой с учетом утвержденных перечней, куда рабочие тетради не включены, и их использование в образовательном процессе зависит от усмотрения самого образовательного учреждения. Действующее законодательство не содержит нормы, предусматривающей обеспечение учащегося всем комплексом учебной литературы и вспомогательным материалом.

Педагогическими работниками школы в образовательном процессе могут использоваться различные методики обучения, которые позволяют достичь освоения учащимися образовательной программы и без использования рабочих тетрадей.

Также следует отметить, что рабочие тетради не предназначены для многократного использования, поскольку ученики работают непосредственно в данных тетрадях, в связи с чем, они не могут использоваться на возвратной основе, являться предметом заказа и входить в состав библиотечного фонда школьной библиотеки.

Таким образом, на школу не может быть возложена обязанность обеспечить каждого учащегося рабочими тетрадями и иными подобными им практикумами.

Мнения работников прокуратуры также расходятся.

Результаты проверок, проведенных прокурорами городов и районов Томской области за период 2013-2015 г.г. свидетельствуют о том, что при получении детьми образования допускались многочисленные нарушения законодательства по фактам необеспечения учащихся учебной литературой (в основном это касалось учебников, но встречались ситуации и по учебным пособиям, котором были отнесены рабочие тетради). Так, например, в 2013 году по области горрайпрокурорами в указанной сфере было выявлено 1183 нарушения (26 % от общего числа выявленных нарушений), в 2014 году - 2291 нарушение (42 %), по итогам 2015 года - также более двух тысяч нарушений (40%).

Однако, Генеральная прокуратура России ещё в 2015 году предложила Минобрнауки России нормативно определить, должны ли школьникам предоставляться рабочие тетради бесплатно вместе с учебниками.

В различных регионах отсутствует единообразная практика - в одних школах обеспечивают рабочими тетрадями бесплатно, в других отказывают, и родители приобретают их за свой счет. По данным Генпрокуратуры в Татарстане, Хабаровском крае, Санкт-Петербурге рабочие тетради в школах предоставляются детям бесплатно. А в Самарской области администрации школ отказываются это делать, обосновывая, в частности, тем, что тетради предназначены для индивидуального и однократного использования. Подобная ситуация складывается в Якутии и Архангельской области. В Томской области образовательные организации также столкнулись с данной проблемой.

Аналогично рабочим тетрадям используются контурные карты, иные практикумы.

Данная проблема обсуждалась на Координационном Совете по образованию МАСС 17.11.2015, на парламентских слушаниях Законодательной Думы Томской области, проведенных 06.11.2015, отражена в отчёте по результатам мониторинга правоприменения Закона Томской области от 12.08.2013 N 149-ОЗ "Об образовании в Томской области" (в части анализа правоотношений, связанных с нормативным финансированием образовательных организаций, реализующих программы общего образования), проведённого комитетом Законодательной Думы Томской области по труду и социальной политике в 2016 году, инициатива поддержана Администрацией Томской области (письмо от 06.05.2016 N ОП-228 прилагается).

Рисков после принятия законопроекта не усматривается. В качестве возможных социально-экономических последствий допускается ситуация, когда определённые категории семей (малоимущих, находящихся в трудной жизненной ситуации) не будут способны обеспечить своих детей необходимыми учебными изданиями. Данный вопрос может быть решен посредством предоставления адресных мер социальной поддержки. Иными возможными последствиями допускается недовольство некоторых родителей (законных представителей) подобного рода обязательствами, возложенными на семьи. Однако необходимо упомянуть, что в первую очередь на родителях (законных представителях) лежит обязанность обеспечить получение их детьми общего образования (ч.ч. 1, 4 ст. 44 Закона N 273-ФЗ). Поэтому родители (законные представители) участвуют в обеспечении своих детей всеми расходными материалами, необходимыми для получения образования.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту постановления Законодательной Думы Томской области "О законодательной инициативе Законодательной Думы Томской области во внесению в Государственную Думу Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части исключения рабочих тетрадей, контурных карт, иных аналогичных практикумов из состава учебных изданий, которые передаются обучающимся образовательной организацией бесплатно и об исключении их из состава библиотечного фонда образовательной организации)

В связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части исключения рабочих тетрадей, контурных карт, иных аналогичных практикумов из состава учебных изданий, которые передаются обучающимся образовательной организацией бесплатно и об исключении их из состава библиотечного фонда образовательной организации) дополнительного финансирования из средств бюджетов не потребуется.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению и принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части исключения рабочих тетрадей, контурных карт, иных аналогичных практикумов из состава учебных изданий, которые передаются обучающимся образовательной организацией бесплатно и об исключении их из состава библиотечного фонда образовательной организации)

В связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" (в части исключения рабочих тетрадей, контурных карт, иных аналогичных практикумов из состава учебных изданий, которые передаются обучающимся образовательной организацией бесплатно и об исключении их из состава библиотечного фонда образовательной организации) не потребуется признание утратившими силу, приостановление, изменение и принятие каких-либо актов федерального законодательства.