Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 24 июня 2016 г. по делу N 33а-4540/2016 "Об отмене решения Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре от 14 марта 2016 г. и признании недействующим постановления администрации города Комсомольска-на-Амуре от 13 мая 2014 г. N 1638-па "Об утверждении Административного регламента по организации деятельности администрации города Комсомольска-на-Амуре и ее органов при приеме уведомлений о проведении публичных мероприятий и согласовании условий проведения публичных мероприятий на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре"

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего: Чемякиной И.А.,

судей: Мороз И.Г., Герасимовой О.В.,

при секретаре: Никитченко С.А.,

с участием прокурора Лазаревой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Панькова О. Г. к Главе администрации г. Комсомольска-на-Амуре, администрации г. Комсомольска-на-Амуре о признании недействующим Административного регламента по организации деятельности администрации г. Комсомольска-на-Амуре и ее органов при приеме уведомлений о проведении публичных мероприятий и согласовании условий проведения публичных мероприятий на территории муниципального образования Городской округ "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 13 мая 2014 года N 1638-па, по апелляционной жалобе Панькова О. Г. на решение Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 14 марта 2016 года, заслушав доклад судьи Мороз И.Г., заключение прокурора Лазаревой Н.А., судебная коллегия установила:

Постановлением Администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 13 мая 2014 года N 1638-па утвержден Административный регламент по организации деятельности администрации города Комсомольска-на-Амуре и ее органов при приеме уведомлений о проведении публичных мероприятий и согласовании условий проведения публичных мероприятий на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" (далее - Административный регламент). Первоначальный текст документа опубликован в издании "Дальневосточный Комсомольск", N 39, 27.05.2014.

Административный регламент состоит из 8 разделов: 1-общие положения, 2-прием и регистрация уведомления о проведении публичного мероприятия, 3-рассмотрение уведомления о проведении публичного мероприятия, 4-отказ в согласовании проведения публичного мероприятия, 5-согласование условий проведения публичного мероприятия, 6-информирование о проведении публичного мероприятия, 7-назначение уполномоченного представителя при проведении публичного мероприятия, 8-заключительные положения, а также из 5 приложений: N 1-примерная форма уведомления о проведении публичного мероприятия, N 2-примерная форма приказа об оказании содействия при проведении публичного мероприятия, N 3-примерная форма требования уполномоченного представителя органа местного самоуправления о приостановлении публичного мероприятия, N 4-примерная форма указания уполномоченного представителя органа местного самоуправления о прекращении публичного мероприятия, N 5-примерная форма информации о проведении публичного мероприятия.

Паньков О.Г. обратился в суд с административным иском к Главе администрации г. Комсомольска-на-Амуре о признании недействующим Административного регламента с момента его издания. В обоснование заявленного требования указал, что Административный регламент принят с превышением полномочий, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации. Оспариваемым нормативным актам нарушаются его права, гарантированные статьями 17, 18, 31, 55 Конституции Российской Федерации. 12.01.2016 г. начальником Центрального округа г. Комсомольска-на-Амуре, действующим на основании Административного регламента, ему было отказано в согласовании проведения публичного мероприятия.

Определением судьи Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре от 12.02.2016 года в качестве соответчика привлечена администрация г. Комсомольска-на-Амуре.

Решением Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 14.03.2016 года административный иск Панькова О.Г. оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Паньков О.Г. просит решение суда отменить и вынести новое решение. Указывает, что Административный регламент является нормативно правовым актом, принят администрацией города с превышением компетенции, поскольку данный вопрос находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу администрация г. Комсомольска-на-Амуре просит решение суда оставить без изменения, как законное и обоснованное, основанное на установленных в судебном заседании обстоятельствах, с применением к спорным правоотношениям надлежащих норм материального права. Указывает, что в целях определения единого порядка работы отраслевых и территориальных органов администрации города при приеме уведомлений о проведении публичных мероприятий, администрацией города издано оспариваемое постановление от 13.05.2014 года N 1638-па, которым регулируется исключительно деятельность органов администрации г. Комсомольска-на-Амуре. Оспариваемый акт не содержит правовых норм, не устанавливает правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, а также не регулирует порядок подачи уведомлений о проведении публичных мероприятий.

Апелляционная жалоба подлежит рассмотрению в порядке главы 34 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ).

В соответствии с положениями статьи 150 КАС РФ судебной коллегией дело рассмотрено в отсутствие административного истца и представителя административных ответчиков, которые в судебное заседание не явились, о рассмотрении дела уведомлены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1). Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства. О принятии новых доказательств суд апелляционной инстанции выносит определение. Новые доказательства могут быть приняты только в случае, если они не могли быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине (часть 2). Новые требования, которые не были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, не принимаются и не рассматриваются судом апелляционной инстанции (часть 3).

Основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции предусмотрены ст. 310 КАС РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, выслушав заключение прокурора, считающего решение суда первой инстанции незаконным и подлежащим отмене, судебная коллегия полагает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Административный регламент не является нормативным правовым актом, определяет только порядок работы администрации г. Комсомольска-на-Амуре, не содержит предписаний о правах и обязанностях участников соответствующих правоотношений, не устанавливает порядок предоставления государственной или муниципальной услуги, соответствует Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании".

С указанными выводами судебная коллегия не может согласиться.

Оспариваемый Административный регламент устанавливает не только организацию деятельности администрации города Комсомольска-на-Амуре и ее органов при приеме уведомлений о проведении публичных мероприятий и согласований условий проведения публичных мероприятий на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", но и содержит предписания о правах и обязанностях неопределенного круга лиц - участников правоотношений по проведению публичных мероприятий (пункты 1.5, 2.1, 2.2, 2.3, 2.6, 4.2; приложение N 1).

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее Постановление Пленума N 48), существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемый Административный регламент нормативным правовым актом не является, не соответствует порядку его издания и содержанию.

Согласно статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее Федеральный закон N 210-ФЗ) административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги (пункт 4).

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований (пункт 2).

Таким образом, административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок и стандарт оказания муниципальной услуги.

Оспариваемый нормативный акт не может быть по своему содержанию отнесен к Административным регламентам, поскольку, учитывая уведомительный характер порядка проведения публичных мероприятий, полномочия органов местного самоуправления по согласованию условий проведения публичных мероприятий на территории муниципальных образований, согласование проведения публичного мероприятия не относится к муниципальной услуге ни по содержанию, ни по преследуемым целям.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 17 и 18 постановления Пленума N 48, суд при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части к полномочиями Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона N 54-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона N 54-ФЗ порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Из изложенного следует, что определение порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган местного самоуправления не находится в компетенции органа местного самоуправления, согласовывающего проведение публичного мероприятия.

Законодательной Думой Хабаровского края 26.01.2005 г. принят Закон Хабаровского края N 258 "Об отдельных вопросах правого регулирования проведения публичных мероприятий в Хабаровском крае", устанавливающий порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятии, определяющий места проведения публичных мероприятий и места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.

В силу вышеприведенных норм федерального законодательства и законодательства Хабаровского края в соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ оспариваемый нормативный правовой акт является недействующим со дня его принятия, поскольку принят с превышением полномочий.

Порядок действий работников администрации при рассмотрении заявления о проведении публичного мероприятия может быть регламентирован внутренним документом, не являющимся нормативным правовым актом и не регулирующим правоотношения с участием неопределенного круга лиц.

Выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права, применении к спорным правоотношениям не подлежащих применению процессуальных норм.

Руководствуясь пунктом 2 статьи. 309, статьей 311 КАС РФ, судебная коллегия определила:

Решение Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 14 марта 2016 года отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать противоречащим Федеральному закону Российской Федерации от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Закону Хабаровского края от 26 января 2005 года N 258 "Об отдельных вопросах правового регулирования проведения публичных мероприятий в Хабаровском крае" и недействующим с момента принятия Постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 13 мая 2014 года N 1638-па "Об утверждении Административного регламента по организации деятельности администрации города Комсомольска-на-Амуре и ее органов при приеме уведомлений о проведении публичных мероприятий и согласований условий проведения публичных мероприятий на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре".

Сообщение о принятии настоящего апелляционного определения опубликовать в течение одного месяца со дня его принятия в периодическом издании "Дальневосточный Комсомольск",

Апелляционную жалобу Панькова О.Г. удовлетворить.

Апелляционное определение вступает в законную силу в день его принятия, может быть обжаловано в кассационном порядке в Президиум Хабаровского краевого суда в течение 6 месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий:

И.А. Чемякина

Судьи:

И.Г. Мороз

О.В. Герасимова