Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 декабря 2017 г. N 3а-98/2017 О признании недействующими со дня принятия решения Совета депутатов города Абакана от 14 февраля 2017 года N 409

Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 декабря 2017 г. N 3а-98/2017

Верховный Суд Республики Хакасия в городе Абакан в составе:

председательствующего Соловьева В.Н.,

при секретаре Осиповой Н.С.,

с участием прокурора Тулиной О.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску местной Исламской религиозной организации "Махалля" к Совету депутатов города Абакана об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования,

с участием: представителей административного истца - Игольниковой В.А., Дворяка В.Г.,

представителей административного ответчика - Тупикина А.Ю., Кириченко Е.Ю., установил:

местная Исламская религиозная организация "Махалля" (далее - религиозная организация) обратилась в суд с административным исковым заявлением к представительному органу муниципального образования - Совету депутатов города Абакана (далее - Совет депутатов) о признании недействующим в части решения Совета депутатов от 14.02.2017 N 409 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 183".

В обоснование заявленных требований религиозная организация привела следующие доводы. В соответствии с разрешением на строительство, выданным 21.12.2012 администрацией города Абакана, религиозная организация начала возведение соборной мечети на земельном участке, предоставленном администрацией в безвозмездное пользование религиозной организации для строительства мечети, по адресу: Республика Хакасия, город Абакан, ул. Торосова, 1. В настоящее время на указанном земельном участке расположен незавершенный строительством объект, право собственности на который не зарегистрировано. В период строительства постановлением администрации города Абакана от 18.03.2014 на основании предписания министерства регионального развития Республики Хакасия от 04.03.2014 разрешение на строительство было отменено. Срок действия договора безвозмездного пользования земельным участком истек 21.04.2015 и в его продлении администрация, по мнению религиозной организации, необоснованно отказывает. Религиозная организация предприняла меры по устранению замечаний и внесению изменений в проектную документацию на строительство мечети. 04.10.2017 администрацией города Абакана было вновь отказано в выдаче разрешения на строительство и в предоставлении земельного участка в пользование религиозной организации со ссылкой на то, что строительство мечети на данном участке не соответствует виду разрешенного использования для территориальной зоны "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений". Основанием для отказа послужило решение Совета депутатов от 14.02.2017 N 409, которым были внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы)" (далее - Правила). Отдельные положения указанного решения, оспариваемые религиозной организацией в настоящем деле, незаконно препятствуют религиозной организации в строительстве мечети на спорном земельном участке и ограничивают свободу вероисповедания.

По мнению религиозной организации, оспариваемое решение Совета депутатов принято в нарушение установленного порядка принятия нормативных правовых актов: без надлежащего проведения публичных слушаний, без уведомления и учета мнения административного истца, с нарушением порядка подготовки и принятия правил землепользования и застройки, установленных статьями 31-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ), а также регламента Совета депутатов. Кроме того, решение в оспариваемой части является незаконным по своему содержанию, так как Правила в нарушение ч. 8 ст. 1, ч. 2 ст. 30 ГрК РФ не определяют порядка внесения в них изменений. Градостроительный регламент для зоны Ц-1 в нарушение ч. 6 ст. 30 ГрК РФ не содержит виды разрешенного использования объектов капитального строительства, предельные размеры разрешенного строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Действующее законодательство не содержит запрета на размещение объектов религиозного назначения в общественно-деловых зонах.

Уточнив в ходе судебного разбирательства предмет исковых требований, религиозная организация просит признать недействующими следующие положения вышеуказанного решения Совета депутатов города Абакана от 14.02.2017 N 409:

- положения пункта 1.2 оспариваемого решения, которым внесены изменения в пункт 1 части I раздела I главы I Правил: в подпункте 1.2. "Ц - Общественно-деловые зоны": слово по тексту "Подзона" заменено словом "Зона";

- положения пункта 1.4 оспариваемого решения, которым внесены изменения в часть II раздела I главы I Правил: в пункте 1.2. "Ц - Общественно-деловые зоны": слово по тексту "Подзона" заменено словом "Зона";

- пункт 1.4.3 оспариваемого решения, которым внесены изменения в часть II раздела I главы I Правил об исключении условно разрешенного вида использования "религиозно-культовые объекты" из подпункта 1) "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" пункта 1.2. "Ц - Общественно-деловые зоны";

- пункт 1.8.9 оспариваемого решения, которым изменен вид территориальной зоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" на территориальную зону "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1 (Приложение N 9).

В судебном заседании представители религиозной организации- адвокаты Игольникова В.А. и Дворяк В.Г. заявленные требования поддержали по приведенным в административном исковом заявлении основаниям, обратив внимание суда на нарушение порядка принятия оспариваемого решения, недостаточное информирование депутатов об обстоятельствах строительства мечети на спорном земельном участке, нарушение прав верующих.

Представитель Совета депутатов города Абакана- Кириченко Е.Ю. в письменных возражениях указала, что оспариваемое решение принято Советом депутатов в пределах его компетенции (подп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подп. 26 п. 1 ст. 9 и подп. 9 п. 2 ст. 23 Устава города Абакана, ч. 1 ст. 32 ГрК РФ). При принятии оспариваемого решения соблюден порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки (ст. 31-32 ГрК РФ), их изменения (ст. 33 ГрК РФ). Изменение Правил произведено на основании заключения комиссии по правилам землепользования и застройки города Абакана после проведения публичных слушаний, при наличии положительного заключения о результатах публичных слушаний, с опубликованием в средствах массовой информации соответствующей информации. Оспариваемое решение принято Советом депутатов в соответствии с регламентом, подписано главой города Абакана и опубликовано в газете "Абакан" N 6 за 15-21 февраля 2017 года, а также на официальном сайте органа местного самоуправления. По своему содержанию оспариваемые административным истцом изменения, внесенные в Правила, соответствуют генеральному плану города Абакана, согласно которому спорный земельный участок расположен в границах функциональной зоны ОДЗ- зона общественно-деловой застройки, предназначенной для размещения объектов делового, общественного, коммерческого и социального назначения. При градостроительном зонировании административным ответчиком соблюдены положения статей 34, 35 и 37 ГрК РФ, которые не содержат императивных предписаний о размещении культовых объектов в общественно-деловых зонах. Кроме того, по мнению административного ответчика, религиозная организация не представила доказательств в подтверждение довода о нарушении ее прав в результате принятия оспариваемого решения Совета депутатов, так как оно не ограничивает свободу вероисповедания и не регламентирует отношения в данной области, а сама религиозная организация каких-либо прав на спорный земельный участок и расположенные на нем объекты не имеет.

В судебном заседании представители административного ответчика- Тупикин А.Ю. (председатель Совета депутатов города Абакана) и Кириченко Е.Ю. (по доверенности) на вопросы суда пояснили, что получение специального разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка (для строительства соборной мечети) не требовалось, так как данное целевое назначение спорного земельного участка было предусмотрено Правилами землепользования и застройки. По генеральному плану спорный участок относился к общественно-деловой зоне. В настоящее время решение о строительстве на спорном земельном участке каких-либо объектов федерального, регионального или местного значения не принято. Причиной для изменения вида и назначения территориальной зоны послужило неосвоение земельного участка, а также необходимость урегулирования порядка землепользования. Территория города Абакана состоит из 8 жилых районов, имеется около 20 микрорайонов. Публичные слушания проводились в границах 9 микрорайона первого жилого района на основании части 14 ст. 31 ГрК РФ, так изменялся градостроительный регламент определенной территориальной зоны. Территориальные зоны административно-деловых и торговых учреждений имеются в других районах города. Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер, нарушение порядка проведения публичных слушаний не может повлиять на законность оспариваемого решения.

Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора Тулиной О.Е., полагавшей административные исковые требования необоснованными, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Правила землепользования и застройки утверждены представительным органом муниципального образования- решением Абаканского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 183, опубликованы в официальном печатном издании- "Абакан официальный", выпуск N 43 (приложение к газете "Абакан", N 47, 18-24 ноября, 2009).

В Правила землепользования и застройки неоднократно вносились изменения.

Глава 1 Правил землепользования и застройки поименована "Градостроительные регламенты", включает в себя раздел I "Регламенты территориальных зон, выделенных в схеме градостроительного зонирования города, их кодовые обозначения". Данный раздел, в свою очередь, определяет виды территориальных зон (часть 1) и их описание (часть II). Приложением к Правилам землепользования и застройки является Схема градостроительного зонирования.

Действовавшая до внесения оспариваемых положений редакция Правил землепользования и застройки определяла виды территориальных зон, в том числе: "Ж - Жилые зоны", "Ц - Общественно-деловые зоны". В состав общественно-деловых зон (Ц) включались: "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений", "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений", "Ц-2. Зона мелкооптовой торговли и рынков", "Ц-3. Зона объектов спортивно-зрелищного назначения", "Ц-4. Зона объектов учебного и научного назначения", "Ц-5. Зона объектов здравоохранения" (пункт 1 части 1 раздела 1 главы 1 Правил землепользования и застройки).

Градостроительный регламент территориальной зоны "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" в перечне условно разрешенных видов использования предусматривал размещение религиозно-культовых объектов (подпункт 1 пункта 1.2 части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки).

Градостроительный регламент подзоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" в качестве основного вида разрешенного использования прямо предусматривал размещение религиозно-культовых объектов.

Решением Совета депутатов города Абакана от 14.02.2017 N 409 в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы) внесены изменения, в том числе положения, оспариваемые административным истцом по настоящему делу:

- в пункте 1 части I раздела I главы I Правил землепользования и застройки: в подпунктах 1.1. "Ж - Жилые зоны", 1.2. "Ц - Общественно-деловые зоны", 1.3. "П - Производственно-коммунальные зоны", 1.6. "ОР - Зоны с особыми условиями использования территории" слово по тексту "Подзона" заменено на слово "Зона (пункт 1.2 решения);

- в части II раздела I главы I Правил: в пунктах 1.1. "Ж - Жилые зоны", 1.2. "Ц - Общественно-деловые зоны", 1.3. "П - Производственно-коммунальные зоны" слово по тексту "Подзона" заменено на "Зона" (пункт 1.4.1 решения).

Указанные изменения предусматривают, в том числе, преобразование территориальных подзон "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" в территориальные зоны "Ц-1Б. Зона религиозно-культовых сооружений",

- из пункта 1.2. "Ц- Общественно-деловые зоны", подпункта 1) "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" части II раздела I главы I Правил исключен условно разрешенный вид использования: "-религиозно-культовые объекты" (пункт 1.4.3 решения);

- изменен вид территориальной зоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" на территориальную зону "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1 (Приложение N 9) (пункт 1.8.9 решения).

Решение Совета депутатов города Абакана, отдельные положения которого оспариваются религиозной организацией по настоящему делу, опубликовано в печатном издании "Абакан официальный", выпуск N 6 (приложение к газете "Абакан", N 6, 15-21 февраля 2017 года).

Исходя из взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 208 и ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее- КАС РФ), религиозная организация обязана доказать, а суд установить, что оспариваемые положения указанного решения Совета депутатов города Абакана регулируют отношения, субъектом которых является религиозная организация, а также то обстоятельство, что эти положения нарушают права, свободы и законные интересы религиозной организации.

Обращаясь с административным иском, религиозная организация указывает, что оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают конституционные права на свободу совести, свободу вероисповедания, создают необоснованные и непреодолимые препятствия для завершения строительства религиозно-культового сооружения- здания соборной мечети на земельном участке, расположенном по адресу: Республика Хакасия, город Абакан, ул. Торосова, 1.

Как видно из материалов дела, спорный земельный участок N 1 по улице Торосова в городе Абакане согласно Правилам землепользования и застройки в первоначальной редакции от 10.11.2009 целиком располагался в границах территориальной подзоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений", входящей в состав территориальной зоны "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений". Это соответствовало генеральному плану города Абакана в редакции от 18.03.2014, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения, по которому спорный участок располагался в границах функциональной общественно-деловой зоны, предназначенной для размещения объектов делового, общественного, коммерческого и социального назначения.

Постановлением мэра города Абакана от 24.06.2009 N 1177 спорный земельный участок предоставлен религиозной организации в безвозмездное пользование сроком на 19,5 месяцев для строительства объекта: "соборная мечеть", что в последующем соответствовало основному разрешенному виду использования данного земельного участка, предусмотренному генеральным планом города Абакана, Правилами землепользования и застройки.

24.06.2009 между муниципальным образованием - город Абакан в лице администрации города и религиозной организацией заключен договор безвозмездного срочного пользования земельным участком NБСП15901, по условиям которого муниципальное образование город Абакан предоставило религиозной организации вышеуказанный земельный участок в безвозмездное срочное пользование для строительства соборной мечети. Срок действия договора определен до 08.02.2011.

Постановлением главы города Абакана от 27.05.2011 N 934 утвержден акт выбора земельного участка площадью 7201 кв. м, расположенного по адресу: г. Абакан, ул. Торосова, уч. 1, для строительства объекта: "Соборная мечеть". Заказчиком строительства указана местная мусульманская религиозная организация "Махалля".

В последующем срок пользования земельным участком дважды продлевался на основании постановлений мэра города Абакана от 08.06.2011 N 1036 и от 18.01.2013 N 35, по договору безвозмездного срочного пользования земельным участком NБСП25057 от 22.06.2011 и соглашению сторон от 18.01.2013.

Срок действия договора безвозмездного пользования земельным участком истек 21.04.2015.

21.12.2012 администрация города Абакана выдала религиозной организации разрешение NRU19301000-2012097 на строительство соборной мечети на земельном участке по ул. Торосова, 1, сроком действия до 21.04.2015, предусматривающее строительство здания мечети с площадью застройки 1051 кв. м и хозяйственно-бытового блока площадью застройки 116 кв. м.

Администрацией города Абакана утвержден градостроительный план земельного участка, предусматривающий строительство мечети.

Спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет 11.01.2009 с указанием вида разрешенного использования- для размещения объекта: "Соборная мечеть".

В период действия разрешения на строительство на отведенном для этих целей земельном участке по ул. Торосова, 1, религиозная организация возвела фундамент соборной мечети, площадь застройки составила 769 кв. м, что не превышает разрешенных параметров застройки и подтверждается техническим паспортом ГУП Республики Хакасия "Управление технической инвентаризации" (изготовлен по состоянию на 07.04.2015).

Право собственности на незавершенный строительством объект не зарегистрировано.

Постановлением администрации города Абакана от 18.03.2014 N 455 разрешение на строительство признано утратившим силу.

Основанием для аннулирования разрешения на строительство послужило отсутствие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, что следует из акта проверки и предписания министерства регионального развития Республики Хакасия от 04.03.2014.

В последующем администрация города Абакана отказала религиозной организации в выдаче разрешения на строительство и в предоставлении спорного земельного участка для продолжения строительства соборной мечети.

Не согласившись с решением заместителя главы города Абакана по вопросам градостроительства- начальника ДГАЗ администрации города Абакана от 02.09.2016 об отказе предоставить в безвозмездное пользование спорный земельный участок и о возвращении заявления, религиозная организация оспорила его в суде.

Решением Абаканского городского суда от 31.05.2017, вступившим в законную силу, вышеприведенное решение об отказе в предоставлении земельного участка в пользование и о возвращении заявления признано незаконным, на администрацию города Абакана возложена обязанность рассмотреть заявление религиозной организации.

При повторном рассмотрении заявления религиозной организации о предоставлении спорного земельного участка в безвозмездное пользование без проведения торгов для завершения строительства соборной мечети администрацией города Абакана вынесено решение об отказе в предоставлении земельного участка. Основанием к отказу послужило принятие Советом депутатов города Абакана оспариваемого решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, согласно которым спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений", градостроительный регламент которой исключает возможность размещения объектов религиозного назначения. Данное решение доведено до сведения религиозной организации письмом заместителя главы города Абакана по вопросам градостроительства- начальника ДГАЗ администрации города Абакана от 04.10.2017 N 3021.

На момент рассмотрения дела иным лицам спорный земельный участок в собственность либо в пользование не предоставлен, решение о размещении на спорном земельном участке объектов федерального, регионального или местного значения не принято.

Доказательств того обстоятельства, что незавершенный строительством объект возведен с нарушением градостроительных норм и правил, не отвечает требованиям безопасности, создает угрозу для населения, либо исключается возможность его дальнейшего использования по первоначальному назначению, суду не представлено.

Пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее- ГК РФ) разъяснено, что по смыслу ст. 131 ГК РФ закон в целях обеспечения стабильности гражданского оборота устанавливает необходимость государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение. При этом по общему правилу государственная регистрация права на вещь не является обязательным условием для признания ее объектом недвижимости (п. 1 ст. 130 ГК РФ). При разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы (п. 1 ст. 130 ГК РФ).

Религиозной организацией в соответствии с разрешенным видом использования и генеральным планом города Абакана на предоставленном для строительства соборной мечети по договору безвозмездного срочного пользования земельном участке, в период действия выданного администрацией города Абакана разрешения на строительство возведен фундамент здания, что позволяет его признать недвижимой вещью (объектом незавершенного строительством) независимо от государственной регистрации прав на него.

Согласно подп. 5 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эксплуатация и обслуживание объекта недвижимости возможны только на земельном участке, специально сформированном для этих целей.

В соответствии со ст. 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользоваться предоставленным таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка.

Принятие публичными органами распорядительных актов, разрешающих осуществление строительства, следует расценивать как согласие публичного образования, от имени которого они действуют, с размещением на принадлежащем ему земельном участке объекта недвижимого имущества, а изменение разрешенного вида использования земельного участка в противоречии с предназначением находящегося на нем недвижимого имущества, в том числе незавершенного строительством, нарушает права и законные интересы застройщика, каковым являлась религиозная организация.

Следовательно, суд приходит к выводу, что оспариваемые административным истцом положения об исключении из условно разрешенных видов использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений", размещение религиозно-культовых объектов, а также изменение вида территориальной зоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" на территориальную зону "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1, привели к нарушению прав и законных интересов религиозной организации.

В остальной части оспариваемые положения решения Совета депутатов города Абакана N 409 от 14.02.2017 (замена слова "подзона" на "зона") прав, свобод и интересов религиозной организации не нарушили, следовательно, оснований для признания их недействующими по заявлению религиозной организации не имеется. В удовлетворении этой части административных исковых требований следует отказать.

Проверив полномочия органа на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки (далее- Правила) являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 9 Устава города Абакана к вопросам местного значения города Абакана относятся утверждение генеральных планов города Абакана, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов города Абакана документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории города Абакана, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования города Абакана.

Пункт 9 ч. 2 ст. 23 Устава города Абакана относит к компетенции Совета депутатов города Абакана утверждение правил землепользования и застройки территории города.

Как разъяснено в п. 26 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации N 48 от 29.11.2007 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов города Абакана в пределах его компетенции.

Проверив форму и вид оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующим выводам.

Согласно ст. 24 Устава города Абакана Совет депутатов города Абакана по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Абакана. Решения, принятые Советом депутатов города Абакана, направляются в течение десяти дней главе города Абакана для подписания и обнародования (за исключением решения Совета депутатов города Абакана об удалении главы города Абакана в отставку, решений, не имеющих нормативного характера). Глава города Абакана, исполняющий полномочия главы города Абакана, имеет право отклонить решение, принятое Советом депутатов города Абакана.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов города Абакана в форме решения и подписан главой города Абакана, то есть с соблюдением установленных требований к форме и виду нормативного правового акта.

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в официальном издании- газете "Абакан" N 6 за 15-21 февраля 2017 года, а также на официальном сайте администрации города Абакана в информационной сети "Интернет". Обязательная государственная регистрация нормативных правовых актов Совета депутатов города Абакана не предусмотрена. Оспариваемое решение от 14.02.2017 N 409 вступило в силу со дня его опубликования в газете "Абакан" (статья 2). Доводы религиозной организации, изложенные в административном исковом заявлении, не ставят под сомнение соблюдение установленных правил введения оспариваемого нормативного правового акта в действие.

По процедуре принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Из представленного протокола тридцать пятой сессии Совета депутатов города Абакана пятого созыва от 14.02.2017 следует, что оспариваемое решение принято при наличии кворума, единогласно.

Довод представителя административного истца о том, что на результаты голосования повлияла недостаточная информированность депутатов по существу принимаемого решения, суд не признает существенным нарушением порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, так как он является предположительным и субъективным.

Вопросы содержания правил землепользования и застройки поселения, порядка их подготовки и утверждения, а также внесения в него изменений регламентированы статьями 30-33 ГрК РФ. При этом процедура принятия решений об изменении правил землепользования и застройки в целом является идентичной процедуре принятия правил.

Подготовка внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает осуществление ряда последовательных процедур (статьи 30 - 35 ГрК РФ), в том числе проверку проекта изменений правил на соответствие документам территориального планирования, в частности генеральному плану поселения и схемам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), а также проведение публичных слушаний (части 3 и 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Как следует из ч. 1 ст. 9 ГрК РФ назначение территории определяется документами территориального планирования, к которым относится генеральный план, являющийся документом территориального планирования муниципального образования и который утверждается представительным органом местного самоуправления.

Согласно частям 3 и 4 статьи 23 ГрК РФ именно генеральный план содержит карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в частности, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения.

Функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ).

Как следует из Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной приказом Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150 (пункты 11, 17) на схеме зонирования территорий с учетом ограничений на ее использование, указанных в пункте 10, показываются зоны различного функционального назначения, их границы и виды использования их территорий: жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и иные зоны режимных территорий, иные зоны в соответствии с местными условиями, а также зоны особого регулирования градостроительной деятельности. В указанных зонах могут выделяться подзоны. Определенные в генеральном плане зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон являются основой для разработки правил землепользования и застройки, устанавливающих градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны. Обязательными положениями генеральных планов поселений являются, в частности, установление зон различного функционального назначения и ограничений на использование территорий указанных зон при осуществлении градостроительной деятельности.

В силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

Следовательно, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки, которые, в свою очередь, должны соответствовать генеральному плану и не могут изменять функциональное назначение и устанавливать ограничения на использование территорий функциональных зон при осуществлении градостроительной деятельности в противоречии с генеральным планом.

Как видно из схемы границ функциональных зон территории города Абакана с параметрами планируемого их развития Генерального плана города Абакана, действовавшими на момент принятия оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки, спорный земельный участок располагался в границах общественно-деловой функциональной зоны и был выделен в подзону религиозно-культовых сооружений.

Согласно схеме границ функциональных зон территории города Абакана с параметрами планируемого их развития Генерального плана города Абакана (в редакции решения Совета депутатов города Абакана от 24.10.2017 N 483, принятого позднее оспариваемого решения) спорный участок расположен в границах зоны среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки.

Как предусмотрено частями 3 и 5 статьи 35 ГрК РФ, культовые здания могут размещаться как в жилых, так и в общественно-деловых зонах.

Следовательно, размещение соборной мечети на спорном участке соответствовало генеральному плану города Абакана, схеме территориального планирования и не препятствовало перспективному развитию городской территории, размещению объектов федерального, регионального или местного значения.

Таким образом, в рассматриваемом случае Правила землепользования и застройки не приводились в соответствие с Генеральным планом города Абакана, а по существу привели к изменению функционального назначения спорной территориальной зоны и ввели не предусмотренные Генеральным планом города Абакана ограничения на размещение религиозно-культовых сооружений в целом в зонах общественно-деловой застройки.

Суд приходит к выводу, что проект вносимых изменений в Правила землепользования и застройки (в оспариваемой части), вынесенный на публичные слушания, не соответствовал Генеральному плану города Абакана, что свидетельствует о существенном нарушении порядка принятия Советом депутатов города Абакана оспариваемого решения.

Публичные слушания по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, проводятся в порядке, аналогичном публичным слушаниям по правилам землепользования и застройки.

Публичные слушания не проводятся в случаях, указанных в части 3.1 ст. 33 ГрК РФ, к каковым изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки, оспариваемые религиозной организацией по настоящему делу, не относятся.

Порядок публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28, частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (ч. 12 ст. 31 ГрК РФ).

Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам градостроительных решений на территории города Абакана, утвержденное решением Абаканского городского совета депутатов от 26.10.2005 N 194 (далее- Положение о публичных слушаниях), регламентирует порядок проведения публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки, планировки территорий, по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства и по другим вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования город Абакан.

Публичные слушания по проекту изменений в Правила землепользования и застройки, предусматривающих исключение из условно разрешенных видов использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений", размещение религиозно-культовых объектов, а также об изменении вида территориальной зоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" на территориальную зону "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1, были назначены постановлением главы города Абакана от 28.12.2016 N 70.

Согласно п. 7.3.2 Положения о публичных слушаниях по проекту правил землепользования и застройки орган, уполномоченный на проведение публичных слушаний, осуществляет публикацию информационного сообщения о проведении публичных слушаний в выпусках печатных средств массовой информации, а также размещает его на официальном сайте города Абакана в сети Интернет.

Информация о проведении публичных слушаний с проектом соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки была опубликована в официальном печатном издании- газете "Абакан" N 53 за 30 декабря 2016 года.

Информационное сообщение по своему содержанию соответствовало пункту 7.2 Положения о публичных слушаниях.

Срок проведения публичных слушаний составил с 30.12.2016 до 19.01.2017.

Указанным постановлением главы города Абакана от 28.12.2016 N 70 "О назначении публичных слушаний" (пункт 3) установлено, что публичные слушания по проектам вышеизложенных изменений в Правила землепользования и застройки проводятся в девятом микрорайоне первого жилого района города Абакана.

В силу положений частей 13 и 14 ст. 31 ГрК РФ срок проведения публичных слушаний должен составлять: по проекту правил землепользования и застройки - не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта, а в случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц).

Пункт 9.1.2 вышеприведенного Положения о публичных слушаниях предусматривает, что срок проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки со дня опубликования такого проекта не может быть менее двух месяцев и более четырех месяцев.

По своему содержанию оспариваемые положения внесли изменения в градостроительный регламент вида территориальной зоны "Ц1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" (исключен вид разрешенного использования- размещение религиозно-культовых объектов), действие данных положений распространяется на все территориальные зоны соответствующего вида в границах муниципального образования, не ограничиваясь конкретной зоной с установленными границами.

Исходя из системного толкования положений ст. 1, ч. 14 ст. 31, 35, 36 ГрК РФ, изменение вида территориальной зоны не равнозначно внесению изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, так как такое изменение по существу в рассматриваемом споре привело к изменению функционального назначения соответствующей территориальной зоны, что требовало проведения публичных слушаний в общем порядке.

Таким образом, в нарушение установленного порядка проведения публичных слушаний по правилам землепользования и застройки публичные слушания по проектам вышеизложенных изменений в Правила землепользования и застройки, оспариваемых в настоящем деле, были необоснованно ограничены девятым микрорайоном первого жилого района города Абакана, а продолжительность слушаний была существенно и необоснованно сокращена.

Следовательно, оспариваемое решение принято без проведения надлежащих публичных слушаний.

Учитывая, что публичные слушания являются обязательной стадией подготовки и принятия, а также внесения изменений в Правила землепользования и застройки, несмотря на доводы представителя административного ответчика о рекомендательном характере результатов публичных слушаний, суд, оценивая допущенные нарушения порядка и сроков проведения публичных слушаний как существенные, а не формальные, приходит к выводу о том, что оспариваемые положения об изменении видов разрешенного использования для территориальных зон "Ц-1. Зоны административно-деловых и торговых учреждений", а также об изменении вида и функционального назначения территориальной зоны, в границах которой расположен спорный земельный участок, приняты с нарушением установленной процедуры.

Проверив оспариваемые положения решения Совета депутатов города Абакана от 14.02.2017 N 409 на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

При изменении вида территориальной зоны, в границах которой расположен спорный земельный участок, исходя из положений ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, представительному органу муниципального образования следовало принять во внимание возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенные генеральным планом города; определенные Кодексом территориальные зоны; сложившуюся планировку территории и существующее землепользование.

Как указано выше, возможность размещения соборной мечети в границах спорной территориальной зоны не противоречило генеральному плану города Абакана, схеме территориального планирования и не препятствовало перспективному развитию городской территории, размещению объектов федерального, регионального или местного значения.

Существующий незавершенный строительством объект религиозно-культового назначения (соборная мечеть) в установленном законом порядке к самовольным постройкам до настоящего времени не отнесен и решение о его сносе не принималось.

Следовательно, оспариваемые административным истцом изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки, об изменении видов разрешенного использования для территориальной зоны "Ц1. Зона административно-деловых и торговых учреждений", а также об изменении вида территориальной зоны, в границах которой расположен спорный земельный участок, принято без учета существующего использования земельного участка (для размещения объекта незавершенного строительства "Соборная мечеть").

На основании изложенного суд приходит к выводу, что приведенные изменения Правил землепользования и застройки нарушили права и законные интересы религиозной организации, противоречат нормативному правому акту, имеющему большую юридическую силу- положениям статей 34, 35 ГрК РФ, что в совокупности с существенным нарушением установленной процедуры принятия нормативного правового акта является основанием для признания их недействующими.

Помимо изложенного суд принимает во внимание следующее.

Согласно статье 28 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Этому конституционному положению корреспондируют аналогичные нормы статьи 18 (пункт 1) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 9 (пункт 1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это право включает свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выполнении религиозных и ритуальных обрядов и учений.

Свобода вероисповедания составляет основу развития современного общества и демократического государства.

Из статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1) следует, что свобода вероисповедания предполагает свободу создания религиозных объединений и свободу их деятельности на основе принципа юридического равенства, в силу чего федеральный законодатель, реализуя полномочия, вытекающие из статей 71 (пункты "в" и "о") и 76 Конституции Российской Федерации, определяет гражданско - правовое положение религиозных объединений, а также предоставляет определенные условия, в том числе материальные, для их деятельности.

Такие гарантии закреплены, в частности, статьей 16 Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях", наделяющей религиозные организации правом основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), а также статьей 39.10 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в безвозмездное пользование религиозным организациям для размещения зданий, сооружений религиозного или благотворительного назначения.

Осуществление свободы вероисповедания может быть сопряжено с определенными ограничениями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе.

Согласно п. 3 статьи 18 Международного пакта о гражданских и политических правах свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.

В силу частей 2 и 3 статьи 3 Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях" право человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Установление преимуществ, ограничений или иных форм дискриминации в зависимости от отношения к религии не допускается.

Возможные ограничения, затрагивающие конституционные права, включая свободу совести и вероисповедания, должны быть оправданными и соразмерными конституционно значимым целям.

Поскольку реализация свободы вероисповедания предполагает отправление религиозных обрядов, в том числе публичных, то какие-либо ограничения, вводимые на размещение религиозно-культовых объектов, также должны отвечать вышеизложенным критериям и основываться исключительно на федеральном законе.

Конституционный суд Российской Федерации отмечал, что в демократическом обществе с присущим ему религиозным плюрализмом, подобного рода ограничения могут быть предусмотрены законом, если это необходимо в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Государство вправе предусмотреть определенные преграды, с тем чтобы не допускать легализации сект, нарушающих права человека и совершающих незаконные и преступные деяния, а также воспрепятствовать миссионерской деятельности, если она несовместима с уважением к свободе мысли, совести и религии других и к иным конституционным правам и свободам, а именно сопровождается предложением материальных или социальных выгод с целью вербовки новых членов в церковь, неправомерным воздействием на людей, находящихся в нужде или в бедственном положении, психологическим давлением или угрозой применения насилия и т.п. (постановление от 23 ноября 1999 г. N 16-П).

Произвольное ограничение возможности размещения религиозно-культовых объектов в зонах общественно-деловой застройки (исключение соответствующего вида разрешенного использования), а также произвольное изменение функциональной зоны, ранее предназначенной для размещения религиозно-культового объекта, представляет собой отступление от конституционного требования необходимости, соразмерности и справедливости ограничений прав и свобод человека и гражданина, которое обращено, как это вытекает из статей 18, 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ко всем ветвям государственной власти, а также к местному самоуправлению.

Оспариваемое положение решения Совета депутатов города Абакана от 14.02.2017 N 409 об изменении функциональной зоны, в границах которой расположен земельный участок, ранее предоставлявшийся религиозной организации для строительства религиозно-культового объекта, применение которого исключает возможность завершения начатого строительства, должно быть соразмерной и адекватной мерой реагирования на нарушения, допущенные религиозной организацией в ходе строительства.

Следовательно, при разрешении данного вопроса представительному органу местного самоуправления следовало оценить характер допущенных религиозной организацией нарушений, обстоятельства его совершения, тяжесть вызванных им последствий и т.д.

Как следует из материалов дела, допущенное религиозной организацией нарушение было устранимым, и самой религиозной организацией предпринимались меры по его устранению.

Данное нарушение не повлекло последствий, наступление которых может являться основанием для ограничения конституционных прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые положения решения Совета депутатов города Абакана (об исключении религиозно-культовых объектов из условно разрешенных видов использования земельных участков в зонах административно-деловых и торговых учреждений, а также об изменении функционального назначения спорного земельного участка), в той мере, в какой их применение привело к ограничению конституционного права членов организации на публичное отправление культа, выполнение религиозных обрядов, не основаны на федеральном законе и не могут быть признаны соразмерной и адекватной мерой реагирования.

Суд признает оспариваемые положения решения недействующими со дня их принятия, поскольку они повлекли правовые последствия в отношении административного истца, послужили основанием для внесения соответствующих сведений в государственный кадастровый учет.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Совета депутатов города Абакана- газете "Абакан".

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административное исковое заявление Местной Исламской религиозной организации "Махалля" к Совету депутатов города Абакана о признании недействующим в части решения Совета депутатов города Абакана от 14 февраля 2017 года N 409 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 года N 183" удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня принятия следующие положения решения Совета депутатов города Абакана от 14 февраля 2017 года N 409 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 года N 183":

- положение пункта 1.4.3 об исключении условно разрешенного вида использования: "-религиозно-культовые объекты" из пункта 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" в подпункте 1) Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы),

- пункт 1.8.9 об изменении вида территориальной зоны Ц-1Б "Подзона религиозно-культовых сооружений" на территориальную зону Ц-1 "Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1 (Приложение N 9).

В остальной части административные исковые требования оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Абакан".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке и на него может быть принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий

В.Н. Соловьев