Постановление Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2018 г. N 436 "О внесении изменений в постановление Правительства Республики Хакасия от 26.06.2012 N 408 "Об утверждении Концепции управления государственным долгом Республики Хакасия"

Правительство Республики Хакасия постановляет:

Внести в постановление Правительства Республики Хакасия от 26.06.2012 N 408 "Об утверждении Концепции управления государственным долгом Республики Хакасия" следующие изменения:

1) в пункте 2 постановления слова "(Ю.А. Лапшин)" исключить;

2) приложение изложить в следующей редакции:

"Приложение

Концепция управления государственным долгом Республики Хакасия
(утв. постановлением Правительства Республики Хакасия "Об утверждении Концепции управления государственным долгом Республики Хакасия")

Введение

Концепция управления государственным долгом Республики Хакасия (далее - Концепция) разработана в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Республики Хакасия. Концепция обусловлена изменениями финансово-экономической ситуации в стране в целом и в Республике Хакасия.

Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику Республики Хакасия.

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики, которая, в свою очередь, является частью социально-экономической политики республики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и стабильного функционирования бюджетного процесса.

Качественное и эффективное управление государственным долгом республики означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и подразумевает систему принципов управления долгом, создание системы управления с использованием соответствующих процедур и механизмов.

Долговые обязательства Республики Хакасия могут существовать в виде обязательств по:

1) государственным ценным бумагам Республики Хакасия;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет Республики Хакасия от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным Республикой Хакасия от кредитных организаций;

4) государственным гарантиям Республики Хакасия.

1. Цели и задачи управления государственным долгом Республики Хакасия

Основной целью управления государственным долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Республики Хакасия в полном объеме при возможно низких расходах на обслуживание государственного долга и сокращение государственного долга Республики Хакасия до параметров, установленных условиями реструктуризации обязательств (задолженности) Республики Хакасия перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам в 2017 году.

Для достижения вышеуказанной цели необходимо решать следующие задачи:

1) соблюдение следующих параметров, установленных условиями реструктуризации обязательств (задолженности) Республики Хакасия перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам до 2024 года:

снижение уровня дефицита бюджета Республики Хакасия;

снижение доли государственного долга Республики Хакасия от суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений;

снижение доли общего объема долговых обязательств по рыночным заимствованиям Республики Хакасия от суммы доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений;

2) обеспечение возможности привлечения в бюджет Республики Хакасия кредитов от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций исключительно по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1% годовых;

3) предоставление бюджетных кредитов из республиканского бюджета Республики Хакасия бюджетам муниципальных образований Республики Хакасия при условии обеспечения возможности привлечения в бюджет муниципального образования кредитов от кредитных организаций исключительно по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1% годовых;

4) обеспечение объема расходов на обслуживание государственного долга Республики Хакасия, утвержденного законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия, и по данным отчета об исполнении республиканского бюджета Республики Хакасия за соответствующий финансовый год в соответствии с параметрами, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Республики Хакасия;

5) обеспечение тесной взаимосвязи при принятии решений о заимствованиях с имеющимися возможностями и потребностями бюджета Республики Хакасия в привлечении заемных средств.

2. Анализ результатов и существующей практики управления государственным долгом

Характер и основные направления долговой политики Республики Хакасия определяются макроэкономической ситуацией, сложившейся на территории Российской Федерации и Республики Хакасия, требованиями бюджетного законодательства, а также условиями заключенных между Министерством финансов Республики Хакасия и Министерством финансов Российской Федерации соглашений о предоставлении бюджету Республики Хакасия из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита республиканского бюджета в целях погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации в виде обязательств по бюджетным кредитам, государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации и кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций.

Бюджетная политика, проводимая Правительством Республики Хакасия, направлена на обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Хакасия. Особое внимание уделяется вопросам эффективного и рационального использования бюджетных средств, оптимального соотношения полученного результата и произведенных затрат и контроля за достижением установленных целевых показателей.

В силу высокой социальной ориентированности расходов бюджета Республики Хакасия, ограниченности инструментов увеличения его доходов, бюджет Республики Хакасия на протяжении многих лет исполняется с дефицитом, что объективно обуславливает наличие государственного долга Республики Хакасия и тенденцию к его росту.

За последние пять лет в Республике Хакасия сохраняется тенденция роста государственного долга: если на 01 января 2013 года государственный долг Республики Хакасия составлял 4587 млн рублей, то в течение пяти лет он увеличился на 20026 млн рублей и на 01 января 2018 года составил 24613 млн рублей, или 136,4% от собственных доходов республиканского бюджета Республики Хакасия за 2017 год. Значительный рост государственного долга Республики Хакасия, начиная с 2013 года, обусловлен существенным увеличением расходов на выполнение социальных обязательств, связанных с необходимостью исполнения майских указов Президента Российской Федерации от 2012 года по повышению зарплат работникам бюджетной сферы, и, как следствие, формированием максимального дефицита бюджета. Одновременно в результате негативной ситуации в мировой экономике и введения антироссийских санкций замедлился рост оборотов организаций, что повлияло на поступления доходов в консолидированный бюджет Республики Хакасия от крупнейших налогоплательщиков региона.

На ухудшение ситуации также повлияла чрезвычайная ситуация в результате масштабных пожаров, произошедших в Республике Хакасия в апреле 2015 года. Экономике республики был нанесен значительный ущерб, сократилась налогооблагаемая база как непосредственно по предприятиям, пострадавшим от чрезвычайной ситуации, так и в результате снижения деловой активности предприятий, испытавших ее косвенное воздействие. Сократились поступления в доходную часть бюджета от пострадавших территорий республики. Постигшая Республику Хакасия трагедия привела к масштабным расходам на ликвидацию последствий чрезвычайного происшествия, восстановление жилья и оказание помощи гражданам.

Однако, несмотря на негативную тенденцию роста государственного долга региона, в 2017 году произошли существенные изменения в его структуре. Погашены наиболее дорогие долговые обязательства - кредиты кредитных организаций за счет привлечения бюджетных кредитов из федерального бюджета на общую сумму 12456 млн рублей. Это позволило сократить объем коммерческих заимствований до 55,5% к собственным доходам республиканского бюджета Республики Хакасия за 2017 год и до 40,7% в структуре государственного долга и, как следствие, снизить расходы на обслуживание государственного долга Республики Хакасия в 2018 году на 1511 млн рублей по сравнению с предыдущим годом.

3. Основные направления Концепции управления государственным долгом и параметры государственного долга Республики Хакасия

Управление государственным долгом в Республике Хакасия осуществляется с помощью финансовых и административных методов.

Долговые инструменты в виде кредитов кредитных организаций, государственных ценных бумаг Республики Хакасия, бюджетных кредитов из федерального бюджета остаются основными способами привлечения заемных средств для целей республиканского бюджета.

В связи с тем, что привлечение кредитов от кредитных организаций является наиболее доступным и маневренным инструментом долговой политики, его применение при осуществлении государственных заимствований республики будет продолжено. При этом привлечение банковских кредитов будет осуществляться исключительно по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1% годовых.

При соблюдении условий соотношения доли рыночного долга к собственным доходам республиканского бюджета Республики Хакасия такой инструмент долговой политики, как облигационный займ, не позволяет обеспечить досрочное погашение долговых обязательств в требуемых объемах, или существует риск дополнительных бюджетных расходов в случае выкупа по стоимости выше номинальной. Тем не менее в перспективе облигационные займы как альтернативный источник долгового финансирования дефицита бюджета могут применяться.

Несмотря на то, что в соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Российской Федерации высокая доля бюджетных кредитов в структуре государственного долга субъекта Российской Федерации способствует ухудшению его кредитной истории, лишает опыта управления накопленным долгом, одним из наиболее привлекательных для бюджета республики способов привлечения заемных средств остается получение бюджетных кредитов из средств федерального бюджета.

Возможность привлечения бюджетных кредитов на цели сбалансированности республиканского бюджета Республики Хакасия приводит к минимизации расходов на обслуживание государственного долга, так как данный вид заимствований является наиболее экономичным.

Одним из основных направлений Концепции является соблюдение условий реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам из федерального бюджета до 2024 года, которая позволила снизить долговую нагрузку на республиканский бюджет на основе следующего подхода: продление срока возврата бюджетных кредитов, предоставленных в 2015 - 2017 годах, срок погашения которых наступает в 2018-2019 и 2021 - 2022 годах, исходя из погашения бюджетных кредитов в 2018 - 2019 годах в объеме 5% суммы основного долга, в 2020 году - в объеме 10% суммы основного долга и в 2021 - 2024 годах - в объеме 20% суммы основного долга.

Кроме этого, с целью продления сроков реструктуризации до 2029 года и снижения долговой нагрузки на бюджет Республики Хакасия необходимо обеспечить в 2018 и 2019 годах рост налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Республики Хакасия (включая доходы, не полученные Республикой Хакасия в связи с предоставлением установленных федеральными законами льгот по региональным и местным налогам) не ниже фактического уровня инфляции.

С 2014 года Министерством финансов Республики Хакасия активно используется механизм бюджетного кредитования из федерального бюджета, основанного на предоставлении Федеральным казначейством из федерального бюджета краткосрочных бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). Процедура получения данных бюджетных кредитов позволяет оперативно привлекать денежные средства для покрытия кассовых разрывов, возникающих при исполнении республиканского бюджета Республики Хакасия.

В целях снижения долговой нагрузки Республики Хакасия и исключения рисков в отношении долговых обязательств в форме государственных гарантий объем предоставления и исполнения государственных гарантий ограничен. Государственные гарантии предполагается предоставлять только по проектам, обеспечивающим рост налогооблагаемой базы в среднесрочной перспективе, и при наличии соответствующего обеспечения.

С целью снижения государственного долга Республики Хакасия (в том числе рыночного долга) реализуются мероприятия Плана финансового оздоровления государственных финансов Республики Хакасия, включающего мероприятия по росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Республики Хакасия на 2016 - 2020 годы, утвержденного постановлением Президиума Правительства Республики Хакасия от 09.06.2016 N 60-п (с последующими изменениями).

Наряду с вышеуказанными направлениями Концепции обеспечивается тесная взаимосвязь при принятии решений о заимствованиях с имеющимися возможностями и потребностями бюджета Республики Хакасия в привлечении заемных средств, а также не допускается неконтролируемый рост государственного долга и повышение рисков исполнения долговых обязательств Республики Хакасия.

Управление структурой государственного долга в соответствии с данной Концепцией осуществляется посредством систематического отбора форм заимствований, отвечающих потребностям Республики Хакасия в привлечении финансовых ресурсов и способствующих минимизации стоимости государственного долга, во взаимосвязи с политикой Правительства Российской Федерации по оказанию поддержки субъектам Российской Федерации на возвратной основе.

Осуществление мониторинга муниципального долга муниципальных образований Республики Хакасия позволит не допускать неконтролируемого роста муниципального долга и повышения рисков исполнения долговых обязательств муниципальными образованиями Республики Хакасия.

Реализация долговой политики Республики Хакасия должна основываться на следующих принципах:

1) своевременное исполнение долговых обязательств Республики Хакасия и сохранение репутации Республики Хакасия как надежного заемщика;

2) поддержание присвоенных кредитных рейтингов и создание предпосылок к их увеличению;

3) единства учета в процессе управления государственным долгом Республики Хакасия всех видов обязательств;

4) снижения рисков, связанных с осуществлением всех видов заимствований;

5) прозрачности и открытости информации о процедурах и объемах заимствований Республики Хакасия.

4. Управление рисками

Основными рисками исполнения республиканского бюджета Республики Хакасия, в том числе в части привлечения заемных средств, остаются:

1) риск процентной ставки, показывающий вероятность неблагоприятного для Республики Хакасия изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах.

Источником риска процентной ставки являются изменения условий на рынке заимствований, которые в значительной степени находятся вне контроля Министерства финансов Республики Хакасия.

Исходя из этого, основным подходом к минимизации данного риска является отказ от использования заимствований, которым присущ высокий риск процентной ставки. Одним из вариантов этого подхода является осуществление заимствований с фиксированной ставкой и с возможностью досрочного погашения;

2) риск ликвидности, связанный с отсутствием в республиканском бюджете Республики Хакасия средств для полного исполнения своих обязательств в срок.

Источником риска ликвидности являются изменения макроэкономических факторов, влияющих на формирование доходов и расходов республиканского бюджета Республики Хакасия и, как следствие, объемов заимствований. Данный риск поддается определенному контролю со стороны исполнительного органа государственной власти Республики Хакасия.

Одним из подходов к минимизации риска ликвидности является повышение точности бюджетных прогнозов. Другим подходом может быть построение оценки долговой емкости бюджета на основе консервативных или даже пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового состояния Республики Хакасия.

Основным инструментом управления ликвидностью республиканского бюджета Республики Хакасия и государственными заимствованиями Республики Хакасия является оптимизация источников финансирования дефицита бюджета, которая подразумевает решение следующих задач:

обеспечение полного и своевременного финансирования расходов;

использование временно не востребованных для финансирования расходов средств республиканского бюджета Республики Хакасия.

В рамках решения этих задач необходимо проводить следующие мероприятия:

на регулярной основе осуществлять контроль кассового исполнения республиканского бюджета Республики Хакасия в квартальной разбивке;

при планировании заимствований в обязательном порядке использовать прогнозы поступления доходов, финансирования расходов, погашения долга и привлечения государственных заимствований, а также анализ исполнения бюджета предыдущих лет;

при планировании заимствований учитывать не только потребности бюджета, но и экономические возможности по мобилизации ресурсов, конъюнктуру на финансовых рынках, прогнозные оценки потребности в заимствованиях до конца года;

объемы заимствований определять по структуре и распределять в течение года таким образом, чтобы не допускать ухудшения существенных условий заимствований;

для сглаживания пиков платежей по финансированию расходов бюджета, в том числе на погашение долга, целесообразно при планировании бюджета и заимствований предусматривать резервные средства.

В целях исключения рисков возникновения просроченной задолженности при исполнении бюджета необходимо использовать несколько правил:

в кассовом плане исполнения бюджета источником погашения долговых обязательств использовать преимущественно только собственные доходы;

все кредитные договоры заключать с правом досрочного погашения.

Таким образом, бюджет будет иметь возможность составлять для себя удобный, распределенный во времени график погашения кредита. Кроме того, всегда будет существовать возможность замены дорогих долговых обязательств на более дешевые ресурсы.

Эти правила позволят четко выдерживать графики погашения и обслуживания долговых обязательств за счет собственных доходов. В случае отсутствия возможности привлечения плановых заимствований ликвидность следует регулировать путем сокращения непроцентных расходов;

3) риск недостаточного спроса на облигации в определенный момент времени, который ведет к невозможности удовлетворения потребностей эмитента.

В складывающейся финансово-экономической ситуации необходимы поиск новых путей взаимодействия с коммерческими организациями, решение как стандартных, так и новых финансовых задач.

Республика Хакасия должна стремиться к проведению максимально гибкой политики заимствований, позволяющей оперативно заменять одни долговые инструменты другими в зависимости от изменения условий на внутреннем и внешнем рынках в интересах бюджета Республики Хакасия.

5. Ожидаемые результаты

Ожидаемые результаты реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией:

1) покрытие дефицита бюджета Республики Хакасия источниками его финансирования при систематическом сокращении государственного долга (в том числе долговых обязательств по рыночным заимствованиям);

2) обеспечение устойчивости и стабильности бюджетной системы Республики Хакасия;

3) выполнение условий реструктуризации обязательств (задолженности) Республики Хакасия перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам;

4) недопущение единовременного отвлечения значительного объема средств республиканского бюджета Республики Хакасия на погашение и обслуживание государственного долга;

5) оптимальная структура и объем государственного долга с целью минимизации расходов на его обслуживание;

6) укрепление позиций Республики Хакасия как надежного заемщика;

7) доступность информации о государственном долге Республики Хакасия.".

Исполняющий обязанности Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия

А. Новоселов