Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июня 2018 г. N 3а-124/2018 О признании недействующей со дня вступления решения суда в законную силу части 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ

Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 15 июня 2018 г. N 3а-124/2018

Верховный Суд Республики Хакасия в городе Абакан в составе:

председательствующего Соловьева В.Н.,

при секретаре Ербягиной М.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Республики Хакасия к Верховному Совету Республики Хакасия о признании нормативного правового акта не действующим в части,

с участием: прокуроров Васильевой Е.В. и Батура Ю.И.,

представителей Верховного Совета Республики Хакасия- Чустеевой И.А. и Русинской Е.Н., установил:

01.07.2015 Верховным Советом Республики Хакасия принят и 14.07.2015 подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия Закон Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия", который официально опубликован 14.07.2015 в издании "Вестник Хакасии " N 58.

Согласно части 8 статьи 5 данного Закона Республики Хакасия основаниями для проведения внеплановых проверок в отношении граждан являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, данных, указывающих на наличие признаков нарушения обязательных требований;

2) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие признаков нарушения обязательных требований.

31.01.2018 Верховным Советом Республики Хакасия принят и 12.02.2018 подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия Закон Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия " О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия", который официально опубликован 12.02.2018 в издании "Вестник Хакасии" N 8.

Согласно пункту 2 статьи 1 данного Закона внесены изменения в часть 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия": а) в пункте 1 слова ", осуществляющими муниципальный земельный контроль" заменены словами "органа, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля";

б) пункт 2 изложен в следующей редакции:

"2) поступившие в орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения гражданами обязательных требований. Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушения гражданами обязательных требований, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки в отношении граждан."

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным иском, в котором просит признать недействующей часть 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" в редакции Закона Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия".

В обоснование заявленных требований прокурор Республики Хакасия ссылается на превышение компетенции, поскольку, по мнению прокурора, основания для проведения органами муниципального земельного контроля внеплановых проверок граждан не могут устанавливаться нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, что следует из положений пункта 2 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 31 части 4 ст. 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Приведенные в оспариваемых нормах основания для проведения внеплановых проверок в отношении граждан противоречат пункту 6 ст. 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, части 2 ст. 10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В судебном заседании прокуроры Васильева Е.В. и Батура Ю.И. доводы административного иска поддержали по приведенным основаниям.

Представители Верховного Совета Республики Хакасия- Чустеева И.А. и Русинская Е.Н. возражали против удовлетворения требований прокурора, привели следующие доводы. Оспариваемые прокурором положения Закона Республики Хакасия определяют основания внеплановых проверок в отношении граждан, приняты в пределах полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации пунктом 2 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации. Прокурор ошибочно распространяет действие Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" на отношения, возникающие при осуществлении муниципального земельного контроля в отношении граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Поскольку нормативными правовыми актами Российской Федерации основания осуществления муниципального земельного контроля в отношении граждан не определены, законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе принять нормативный правовой акт по данному предмету правового регулирования. Приведенные прокурором ссылки на судебные акты не могут быть приняты во внимание, так как данные судебные акты постановлены при иных обстоятельствах.

Выслушав объяснения представителей сторон, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Прокурор обратился в суд с настоящим административным иском в порядке ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ)

Дело рассматривается судом в пределах, предусмотренных частью 7 ст. 213 КАС РФ, а предмет доказывания определяется по правилам части 8 ст. 213 Кодекса.

В силу статьи 72 Конституции Республики Хакасия Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

Статья 87 Конституции Республики Хакасия предусматривает, что Закон Республики Хакасия принимается большинством голосов от установленного общего числа депутатов Верховного Совета Республики Хакасия, если иное не предусмотрено федеральным законом. Закон Республики Хакасия, принятый Верховным Советом Республики Хакасия, в течение 7 дней направляется для подписания и обнародования Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия. Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия подписывает и обнародует закон Республики Хакасия либо отклоняет закон в течение 14 календарных дней со дня его получения. Законы Республики Хакасия вступают в силу со дня их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Согласно ст. 28 Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" официальным опубликованием законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете "Хакасия"; в газете "Хабар"; в бюллетене "Вестник Хакасии"; или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

01.07.2015 Верховным Советом Республики Хакасия принят и 14.07.2015 подписан Главой Республики Хакасия- Председателем Правительства Республики Хакасия Закон Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия", который официально опубликован 14.07.2015 в издании "Вестник Хакасии " N 58.

В последующем в указанный Закон Республики Хакасия вносились изменения и дополнения Законами Республики Хакасия от 12.12.2016 N 93-ЗРХ, от 12.02.2018 N 01-ЗРХ.

Оспариваемые прокурором положения части 8 ст. 5 Закона Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" действуют с учетом изменений, внесенных Законом Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ.

Закон Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" принят Верховным Советом Республики Хакасия 31.01.2018 и подписан Главой Республики Хакасия- Председателем Правительства Республики Хакасия 12.02.2018, официально опубликован 12.02.2018 в издании "Вестник Хакасии " N 8.

На основании пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Следовательно, оспариваемый Закон Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" в части регулирования вопросов земельного законодательства не должен противоречить федеральному законодательству.

На основании пункта 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Закона Республики Хакасия приняты в пределах полномочий Верховного Совета Республики Хакасия, с соблюдением требований законодательства к форме и виду, порядку принятия и введения в действие нормативного правового акта.

Прокурором оспаривается часть 8 статьи 5 указанного Закона Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ с изменениями, внесенными пунктом 2 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ, имеющая следующее содержание:

"Основаниями для проведения внеплановых проверок в отношении граждан являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами органа, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля, данных, указывающих на наличие признаков нарушения обязательных требований;

2) поступившие в орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, обращения и заявления граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения гражданами обязательных требований. Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган, уполномоченный на осуществление муниципального земельного контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушения гражданами обязательных требований, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки в отношении граждан."

Проверив соответствие оспариваемых положений Закона Республики Хакасия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне. В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Из положений пункта 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Основания для проведения внеплановой проверки при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля перечислены в статье 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:

1) предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

2) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

3) поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан;

4) предусмотренных частью 23 статьи 8 Федерального закона "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

5) предусмотренных пунктом 16 статьи 6 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта (пункт 18 указанного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48).

Оспариваемые положения Закона Республики Хакасия не воспроизводят положения пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающие исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок, включая граждан, а также положения законодательных актов, на которые имеется прямая ссылка в указанном пункте 6 ст. 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из пункта 25 указанного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам неопределенность условий или оснований принятия решения, диспозитивное установление возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан; отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Проведение внеплановых проверок органами муниципального земельного контроля не предполагает произвольных действий данных органов.

Между тем, из оспариваемых положений Закона Республики Хакасия следует, что они носят неопределенный характер, так как допускают произвольное проведение контрольных мероприятий при непосредственном обнаружении данных, указывающих на наличие признаков нарушения обязательных требований, то есть без конкретизации административных процедур (пункт 1 части 8 статьи 5), при обнаружение фактов нарушения гражданами обязательных требований (пункт 2 части 8 статьи 5) без учета предмета муниципального земельного контроля, приведенного в ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации.

Федеральный законодатель связывает возможность проведения внеплановых проверок в отношении граждан случаями выявления признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, если такие признаки были выявлены по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений; в случае поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан; в иных случаях, приведенных в вышеизложенных нормах федерального законодательства.

Оспариваемые положения Закона Республики Хакасия, не воспроизводя положения пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации и иных норм федерального законодательства, устанавливают самостоятельные основания для проведения внеплановых проверок граждан, при этом имеют порок правовой неопределенности и содержат угрозу коррупциогенности.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые положения части 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" с изменениями, внесенными пунктом 2 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия", противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд соглашается с доводами прокурора о том, что применение оспариваемых положений нарушает принцип верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации (ст. 4 Конституции Российской Федерации).

С учетом изложенного административные исковые требования признаются судом обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Суд признает оспариваемые положения Закона Республики Хакасия недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальных источниках: в газетах "Хабар" и "Хакасия", в бюллетене "Вестник Хакасии", а также на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу часть 8 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 14.07.2015 N 62-ЗРХ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия" с изменениями, внесенными пунктом 2 статьи 1 Закона Республики Хакасия от 12.02.2018 N 01-ЗРХ "О внесении изменений в Закон Республики Хакасия "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Республики Хакасия".

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальных источниках: в газетах "Хабар" и "Хакасия", в бюллетене "Вестник Хакасии", а также разместить на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке и на него может быть принесено представление прокурором в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Хакасия в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий

В.Н. Соловьев