Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 25 октября 2018 г. N 3а-159/2018 "О признании частично недействующими Правил землепользования и застройки города Абакана, утвержденных решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 г. N 183"

Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 25 октября 2018 г. N 3а-159/2018

Верховный Суд Республики Хакасия в составе:

председательствующего Редько Е.П.,

при секретаре Маховой Ю.А.,

с участием прокурора Тулиной О.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Назирбоева Х. к Совету депутатов города Абакана о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, установил:

Абаканским городским Советом депутатов принято решение от 10 ноября 2009 г. N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы)" (далее - Решение N 183, Правила землепользования и застройки).

Назирбоев Хушнуд обратился в суд с административным исковым заявлением с учетом уточнений требований, просит признавать недействующими Правила землепользования и застройки в части отнесения по схеме градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, в границы территориальных зон Р-1, Ц-1, Ц-4. В обоснование требований указывает, что с 26 марта 2014 г. является собственником указанного земельного участка. В момент приобретения и в настоящее время вид разрешенного использования земельного участка не менялся и был определен под индивидуальную жилую и хозяйственную застройку. Данный земельный участок приобретался им именно для строительства жилого дома. На обращение в администрацию <данные изъяты> в 2017 году получил отказ в выдаче разрешения на строительство индивидуального дома со ссылкой на оспариваемые Правила, поскольку виды разрешенного использования территориальной зоны, где расположен земельный участок не предполагают размещение индивидуального жилищного строительства. Основывая свои требования на земельном, градостроительном законодательстве Российской Федерации, указывает, что оспариваемый в части акт представительного органа муниципального образования нарушает его права на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования.

В судебном заседании Назирбоев Х., его представитель Сукало В.А. требования поддержали по основаниям и доводам, изложенным в административном иске, письменных уточнениях к нему.

Представитель административного ответчика Совета депутатов г. Абакана Кириченко Е.Ю. административный иск не признала, представила письменные возражения, пояснила, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не были нарушены права и свободы административного истца. Спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет в 2013 году после утверждения Правил землепользования и застройки г. Абакана, таким образом, при принятии оспариваемого акта было учтено существующее землепользование. Обратила внимание, что действующее законодательство не содержит норм, запрещающих органам местного самоуправления вносить изменения в Правила землепользования и застройки в части закрепления за той или иной территорией определенного статуса. Считает, что Правила землепользования и застройки г. Абакана соответствуют действующему Генеральному плану г. Абакана.

Определением суда от 19 сентября 2018 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ФГБУ "ФКП Росреестра", Управление Росреестра по Республике Хакасия, представители которых в судебное заседание не явились, дело рассмотрено в их отсутствие.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение участвующего прокурора Тулиной О.Е., полагавшей, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

Статья 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Часть 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) закрепляет, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относит утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

В пунктах 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) определено, что территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Статья 32 ГрК РФ (в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого в части решения) предусматривала, что правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Решением Абаканского городского Совета депутатов от 28 декабря 2005 г. N 222 утвержден Устав города Абакана (далее - Устав г. Абакана).

В соответствии со статьей 22 Устава г. Абакана Совет депутатов города Абакана - выборный представительный коллегиальный орган муниципального образования город Абакан. Срок полномочий Совета депутатов города Абакана составляет пять лет. Совет депутатов города Абакана состоит из 29 депутатов, избираемых населением города, обладающим избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Совет депутатов города Абакана вправе осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 20 депутатов.

В части 2 статьи 24 Устава г. Абакана указано, что решение Совета депутатов города Абакана считается принятым, если за него проголосовало простое большинство депутатов Совета депутатов города Абакана от установленной численности депутатов Совета депутатов города Абакана, если иное не установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу пункта 2 части 2 статьи 9.1 Устава г. Абакана в систему муниципальных правовых актов города Абакана входят решения Совета депутатов города Абакана.

Официальным опубликованием (обнародованием) считается первое опубликование полного текста решения в газете "Абакан" (часть 7 статьи 24 Устава г. Абакана).

10 ноября 2009 г. Абаканским городским Советом депутатов принято решение N 183 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы)".

Пунктом 1 решения утверждены Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы) (приложения 1, 2, 3, 4).

Протокол публичных слушаний от 30 сентября 2009 г., итоговое заключение по публичным слушаниям от 12 октября 2009 г. свидетельствуют о соблюдении указанных выше требований указанных выше норм.

Из выписки из протокола очередной сессии Совета депутатов от 10 ноября 2009 г. следует, что в повестке дня указан вопрос N 10: "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы". На заседании присутствовали 26 депутатов, по данному вопросу решение принято единогласно.

Решение опубликовано в печатном издании "Абакан официальный" выпуск N 43 (приложение к газете "Абакан", N 47, 18-24 ноября, 2009).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что Совет депутатов г. Абакана, являющийся выборным представительным коллегиальным органом муниципального образования, принял оспариваемый в части правовой акт в пределах предоставленной ему компетенции, в надлежащей форме и в соответствии с требуемой процедурой.

В нормативный правовой акт неоднократного вносились изменения.

На дату рассмотрения дела Правила землепользования и застройки города Абакана действует в редакции решения Совета депутатов г. Абакана от 23.10.2018 N 22.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

На основании части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Аналогичные положения также содержатся в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Правилами землепользования и застройки г. Абакана определены виды градостроительных зон. Глава I "Градостроительные регламенты" раздел I "Регламенты территориальных зон, выделенных в схеме градостроительного зонирования города, их кодовые обозначения".

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований к которым относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Данные нормы корреспондируют общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Административный истец на основании договора купли-продажи от 26 марта 2014 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 11 апреля 2014 г.

В свидетельстве в качестве объекта права указан земельный участок, категории земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под индивидуальную жилую и хозяйственную застройку, общая площадь ... кв. м.

Аналогичные данные содержатся в выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 09 августа 2018 г. При этом в данном документе имеется информация о том, что земельный участок был поставлен на кадастровый учет 12 февраля 2013 г.

Следовательно, земельный участок с кадастровым номером N первоначально находился в зоне Р-1. Зона городской рекреации.

По состоянию на 26 марта 2014 г. в соответствии со схемой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки спорный земельный участок был расположен в границах территориальной зоны Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений.

Решением Совета депутатов г. Абакана от 21 ноября 2017 г. N 497 в Правила землепользования и застройки г. Абакана были внесены изменения, в результате которых спорный земельный участок с кадастровым номером N согласно схеме градостроительного зонирования отнесен к зоне Ц-4. Зона объектов учебного и научного назначения.

Из кадастрового дела объекта недвижимости с кадастровым номером N вытекает, что спорный земельный участок был образован путем перераспределения земельного участка с кадастровым номером N, разрешенное использование которого - индивидуальная жилая и хозяйственная застройка и организация улично-дорожной сети.

Согласно схеме градостроительного зонирования земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к зонам Р-1. Зона городской рекреации, Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений.

Вместе с тем согласно выписки из Единого государственного реестра недвижимости от 21 сентября 2018 г. земельный участок с кадастровым номером N (из которого был преобразован земельный участок Назирбоева Х.) был поставлен на кадастровый учет 08 февраля 1996 г., категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальная, хозяйственная застройка и организация улично-дорожной сети.

28 февраля 1996 г. Президиумом Совета Министров Республики Хакасия принято постановление N 30-п "Об утверждении Генерального плана г. Абакана"; земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к зоне жилой и усадебной застройки (л.д. 112-120 т. 1). Сведений о том, что данный акт отменен, утратил силу не представлено.

Таким образом, на момент принятия оспариваемого в части нормативного правого акта (10.11.2009) действовал Генеральный план г. Абакана от 28.02.1996, в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером N (поставленный на кадастровый учет 08.02.1996) и выделенный из него земельный участок с кадастровым номером N (поставленный на кадастровый учет 12.02.2013) был отнесен к зоне жилой и усадебной застройки.

В постановлении главы г. Абакана от 29 апреля 2011 г. N 751 "Об установлении вида разрешенного использования земельных участков" указан вид разрешенного использования земельного участка N - под индивидуальную и хозяйственную застройку и организацию улично-дорожной сети (пункт 11).

Сведений о том, что вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с момента его образования (08.02.1996) до принятия оспариваемых в части Правил (10.11.2009) был изменен, не имеется.

В соответствии с требованиями пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Следовательно, при принятии 10 ноября 2009 г. Правил землепользования и застройки и в дальнейшем внесение в данный правовой акт соответствующих изменений и определении границ территориальных зон Р-1. Зона городской рекреации, Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений, Ц-4. Зона объектов учебного и научного назначения административным ответчиком не была учтена ранее сложившаяся планировка территории и существующее землепользование земельных участков с кадастровыми номерами N, N, сведения о которых имелись в Генеральном плане г. Абакана от 28 февраля 1996 г.

При таких обстоятельствах Правила землепользования и застройки не приводились в соответствие с Генеральным планом г. Абакана, а по существу привели к изменению функционального назначения спорной территориальной зоны и ввели не предусмотренные Генеральным планом г. Абакана ограничения на размещение индивидуальной и жилой застройки.

Ссылка представителя административного ответчика на постановку земельного участка административного истца на кадастровый учет после утверждения и принятия Правил застройки и землепользования в данном случае не имеет правового значения.

Частью 3 статьи 31 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Довод представителя административного ответчика о том, что оспариваемое правовое предписание не нарушает права административного истца, необоснован по следующим основаниям.

Статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено право собственника на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, что предоставляет право в соответствии со статьей 304 указанного Кодекса требовать устранения всяких нарушений его прав, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

На обращение административного истца в Департамент ГАЗ администрации <данные изъяты> с заявлением о выдаче разрешения на строительство на спорном земельном участке жилого дома 3 июля 2017 г. направлен отказ со ссылкой на то, что земельный участок согласно схеме Градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Абакана расположен в границах территориальной зоны административно-деловых и торговых учреждений (Ц-1). Основные зоны разрешенного использования указанной территориальной зоны не предполагают возможность размещения индивидуальных жилых домов.

Данное обстоятельство препятствует реализации исключительного права административного истца, как собственника земельного участка, на строительство индивидуального жилого дома.

С учетом указанного, суд приходит к выводу, что оспариваемые Правила землепользования и застройки г. Абакана в части отнесения по схеме градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером N в границы территориальных зон Р-1, Ц-1, Ц-4 противоречат вышеприведенным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, ее статьям 33, 34, и нарушают права, законные интересы административного истца.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Часть 1 статьи 216 КАС РФ закрепляет, что в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Руководствуясь статьями 174-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

Административное исковое заявление Назирбоева Х. к Совету депутатов города Абакана удовлетворить.

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 г. N 183, в части отнесения по схеме градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>, в границы территориальных зон Р-1, Ц-1, Ц-4.

Направить для опубликования в газету "Абакан" сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий

Е.П. Редько