Решение Приморского краевого суда от 19 июля 2016 г. N 3а-108/2016 О признании противоречащим действующему законодательству и не действующим в части Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утверждённого Решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311

Решение Приморского краевого суда
от 19 июля 2016 г. N 3а-108/16

ГАРАНТ:

По-видимому, в номере настоящего решения допущена опечатка. Номер решения следует читать как "N 3а-108/2016"

Приморский краевой суд в составе: председательствующего судьи Ровенко П.А., при секретаре Труновой Н.П. с участием представителя <фио>, представителя Думы городского округа Большой Камень <фио>, прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края <фио>

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <фио> о признании противоречащим действующему законодательству и не действующим в части Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утверждённого Решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, установил:

29 января 2015 года Думой городского округа Большой Камень принято Решение N 311 "Об утверждении Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень".

Указанное Решение представительного органа муниципального образования было официально опубликовано 3 февраля 2015 года в печатном издании - газете "ЗАТО", N 4(п) (1180).

5 мая 2016 года <фио>, в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - KAC РФ) обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими закону и не действующими Решения Думы городского округа Большой Камень от 31 марта 2016 года N 415 "О формировании конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень", Решения Думы городского округа Большой Камень от 8 апреля 2016 года N 416 "О проведении конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень", а также пункта 2 статьи 4, пункта 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утверждённого Решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311 (далее - Порядок проведения конкурса).

Определением судьи Приморского краевого суда от 10 мая 2016 года указанное административное исковое заявление в части оспаривания Решения Думы городского округа Большой Камень от 31 марта 2016 года N 415 "О формировании конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень" и Решения Думы городского округа Большой Камень от 8 апреля 2016 года N 416 "О проведении конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень" возвращено административному истцу по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 129 KAC РФ (в связи с неподсудностью Приморскому краевому суду).

В части оспаривания пункта 2 статьи 4, пункта 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса административное исковое заявление <фио> принято к производству суда.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что положения пункта 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса, предусматривающего, что первое заседание конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень (далее - Конкурсная комиссия) созывается её председателем в течение пяти рабочих дней со дня принятия Думой городского округа Большой Камень решения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации, неисполнимы и противоречат требованиям действующего законодательства, поскольку председатель Конкурсной комиссии должен избираться из состава членов Конкурсной комиссии как раз на её первом заседании (пункт 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса), до проведения которого соответствующее должностное лицо отсутствует.

Пункт 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса, который предусматривает, что Конкурсная комиссия представляет Думе городского округа Большой Камень не более двух кандидатур, рекомендуемых для назначения на должность главы администрации городского округа Большой Камень, по мнению <фио>, не отвечает требованиям правовой определённости, поскольку какие-либо объективные критерии оценки кандидатов со стороны Конкурсной комиссии отсутствуют. Кроме того, представление представительному органу муниципального образования по результатам конкурса не более двух кандидатур, рекомендуемых для назначения на должность главы администрации, по существу является коррупциогенным фактором, указанным в подпункте "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Административный истец также указал, что вопрос законности правового регулирования процедуры назначения главы администрации городского округа Большой Камень, то есть должностного лица, которое вправе издавать местные нормативные правовые акты, распоряжаться муниципальной собственностью и средствами местного бюджета, затрагивает его права, свободы и законные интересы, поскольку он является жителем городского округа Большой Камень. Помимо этого, 4 мая 2016 года <фио> подавал в Конкурсную комиссию документы на участие в конкурсе на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень.

Определением судьи Приморского краевого суда от 3 июня 2016 года, вынесенным по результатам подготовки административного дела к судебному заседанию в соответствии со статьёй 135 KAC РФ, к участию в деле в качестве заинтересованного лица была привлечена Конкурсная комиссия.

<фио> и представитель Конкурсной комиссии в судебное заседание не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, административный истец ходатайствовал о рассмотрении дела без его участия, причины неявки представителя заинтересованного лица суду не сообщены. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150 KAC РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие Иванюка М.Б. и представителя Конкурсной комиссии.

В судебном заседании представитель <фио> поддержал заявленные требования в полном объёме, просил суд признать Противоречащим действующему законодательству и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 4 и часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса. Помимо доводов, изложенных в административном исковом заявлении, представитель административного истца дополнительно суду пояснил, что, по его мнению, часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса противоречит части 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), поскольку незаконно ограничивает максимальное число кандидатов, которые могут быть представлены Думе городского округа Большой Камень со стороны Конкурсной комиссии по результатам проведённого конкурса.

Представитель Думы городского округа Большой Камень <фио> в судебном заседании административные исковые требования признал, пояснив, что часть 2 статьи 4 и часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса действительно противоречат требованиям действующего федерального законодательства и Устава городского округа Большой Камень, а также создают правовую неопределённость в вопросах осуществления деятельности Конкурсной комиссии. Так, часть 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса, определяющая, что правом созыва первого заседания Конкурсной комиссии обладает председатель Конкурсной комиссии, который до проведения первого заседания ещё не может быть избран, фактически парализует работу Конкурсной комиссии. В свою очередь, часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса, дающая право Конкурсной комиссии по результатам конкурса представить Думе городского округа Большой Камень только одного или двух кандидатов на должность главы администрации городского округа, прямо противоречит как положениям статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, так и положениям статьи 29(1) Устава городского округа Большой Камень. Кроме того, не предусматриваются чёткие критерии отбора кандидатов, которые используются конкурсной комиссией при проведении индивидуального собеседования. Дополнительно представитель административного ответчика суду пояснил, что в Думе городского округа Большой Камень разрабатывается проект нормативного правового акта для внесения необходимых изменений в часть 2 статьи 4 и часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса, однако до настоящего момента соответствующий проект нормативного правового акта на рассмотрение не внесён. 16 июня 2016 года Дума городского округа Большой Камень на своём заседании рассматривала вопрос о назначении главы администрации городского округа, однако ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, в связи с чем, в ближайшее время будет проведён повторный конкурс на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень.

В соответствии с частью 10 статьи 213 KAC РФ признание органом местного самоуправления, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, требований административного искового заявления, не влечёт за собой обязанности суда прекратить производство по административному делу.

В своём заключении прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края <фио> указала на необходимость отказа в удовлетворении административного искового заявления, поскольку положения части 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса, предусматривающие порядок созыва первого заседания Конкурсной комиссии в отсутствие председателя Конкурсной комиссии, не свидетельствуют о возможности для органов местного самоуправления произвольного выбора норм, подлежащих применению в данном конкретном случае, а положения части 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса не противоречат федеральному законодательству и не являются коррупциогенными.

Выслушав объяснения представителя <фио>, представителя Думы городского округа Большой Камень <фио>, заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края <фио>, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 7 статьи 213 KAC РФ при проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим.

Согласно части 1 статьи 208 KAC РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), а также уставу муниципального образования (часть 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Из содержания частей 2 и 5 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.

29 января 2015 года Решением Думы городского округа Большой Камень N 311 был утверждён Порядок проведения конкурса, который вступил в силу со дня его официального опубликования в официальном печатном издании - газете "ЗАТО", 3 февраля 2015 года, N 4(п)(1180).

Согласно части 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса (в административном исковом заявлении <фио> ошибочно указано "пункт 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса") первое заседание Конкурсной комиссии созывается председателем Конкурсной комиссии в течение пяти рабочих дней со дня принятия Думой городского округа Большой Камень решения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации.

Между тем, исходя из содержания части 4 статьи 3 Порядка проведения конкурса, председатель Конкурсной комиссии избирается из состава членов Конкурсной комиссии на первом заседании открытым голосованием простым большинством голосов от числа членов Конкурсной комиссии, присутствующих на заседании.

Таким образом, поскольку до проведения первого заседания Конкурсной комиссии её председатель не может быть избран, Дума городского округа Большой Камень при утверждении Порядка проведения конкурса фактически не определила должностное лицо, уполномоченное созвать первое заседание Конкурсной комиссии.

По смыслу содержания частей 5 и 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ целью установления представительным органом муниципального образования порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации является определение строгой, ограниченной во времени процедуры отбора кандидатов, которые будут представлены конкурсной комиссией представительному органу муниципального образования для голосования.

В то же время, созданная частью 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса правовая неопределённость относительно должностного лица, уполномоченного созывать первое заседание Конкурсной комиссии, не обеспечивает выполнение указанных выше целей, то есть по существу препятствует проведению последующих процедур конкурса.

В соответствии с разъяснениями, приведёнными в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации также неоднократно отмечал, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона (Постановления от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П).

В данном случае суд приходит к выводу, что часть 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса не соответствует требованиям формальной определенности, следовательно, она подлежит признанию не действующей со дня вступления решения суда в законную силу в части указания на то, что первое заседание конкурсной комиссии созывается председателем конкурсной комиссии.

По мнению суда, противоречит действующему законодательству и часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса (в административном исковом заявлении Иванюка М.Б. ошибочно указано "пункт 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса"), которая предусматривает, что по результатам голосования Конкурсная комиссия принимает решение о представлении не более двух кандидатур, рекомендуемых для назначения на должность главы администрации.

Фактически данная норма предусматривает, что по результатам проведённого конкурса документов и индивидуального собеседования (части 13-19 статьи 5 Порядка проведения конкурса) Конкурсная комиссия может представить Думе городского округа Большой Камень только одного или двух кандидатов, рекомендуемых для назначения на должность главы администрации, даже в случае, если документы, профессиональные знания, навыки и способности более двух участников конкурса соответствуют необходимым требованиям.

Между тем действующее законодательство не содержит ограничений по количеству кандидатов, которые могут быть представлены конкурсной комиссией по результатам конкурса представительному органу муниципального образования для последующего голосования.

Так, часть 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ прямо предусматривает, что лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Аналогичное положение содержит в себе и часть 7 статьи 29(1) Устава городского округа Большой Камень, принятого Решением Думы ЗАТО город Большой Камень от 4 мая 2010 года N 471 (далее - Устав городского округа Большой Камень).

Из системного толкования положений приведённых правовых норм следует, что законодатель не ограничивает число кандидатов, представленных конкурсной комиссией, напротив, конкурсная комиссия должна представить по результатам проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа в представительный орган муниципального образования для последующего голосования не менее двух кандидатов (то есть два или более кандидата).

Таким образом, часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса, в части незаконного ограничения числа кандидатов, рекомендуемых для назначения на должность главы администрации по результатам конкурса (не более двух), прямо противоречит части 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и части 7 статьи 29(1) Устава городского округа Большой Камень, в связи с чем, она в указанной части также подлежит признанию не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Из содержания пункта 1 части 2 статьи 215 KAC РФ следует, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учётом указанных выше обстоятельств, требования административного истца подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемые положения муниципального правого акта не соответствуют требованиям формальной определенности, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушают права, свободы и законные интересы <фио>, проживающего в городском округе Большой Камень и обладающего как правом участвовать в конкурсе на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, так и правом на осуществление местного самоуправления через должностных лиц местного самоуправления, назначенных на соответствующие должности в установленном законом порядке.

Принимая решение об удовлетворении административного искового заявления <фио>, суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 KAC РФ, считает необходимым обязать Думу городского округа Большой Камень в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании указанного представительного органа муниципального образования, которым согласно части 9 статьи 35 Устава городского округа Большой Камень является газета "ЗАТО".

Кроме того, в силу статьи 111 KAC РФ с Думы городского округа Большой Камень в пользу <фио> подлежат взысканию расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 178, 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление <фио> об оспаривании в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования удовлетворить.

Признать противоречащей действующему законодательству и не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 4 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утверждённого Решением Думы городского округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, в части содержащихся в ней положений о том, что "первое заседание конкурсной комиссии созывается председателем конкурсной комиссии".

Признать противоречащей действующему законодательству и не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 20 статьи 5 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа Большой Камень, утверждённого Решением Думы городского, округа Большой Камень от 29 января 2015 года N 311, в части содержащихся в ней положений о том, что "по результатам голосования комиссия принимает решение о представлении не более двух кандидатур, рекомендуемых для назначения на должность главы администрации".

Обязать Думу городского округа Большой Камень опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании представительного органа местного самоуправления - газете "ЗАТО" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Думы городского округа Большой Камень в пользу <фио> расходы по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным дела Верховного Суда Российской федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий

Ровенко П.А.