Решение Приморского краевого суда от 1 февраля 2017 г. по делу N 3а-35/17 О признании не действующей со дня вступления решения суда в законную силу статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае" в части, устанавливающей административную ответственность за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений

Решение Приморского краевого суда
от 1 февраля 2017 г. по делу N 3а-35/17

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 мая 2017 г. N 56-АПГ17-8 настоящее решение оставлено без изменения

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Ровенко П.А.

при секретаре Половове А.С.

с участием Шкурата Э.Ю., представителя Законодательного Собрания Приморского края Онуфрейчук Т.В., прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Нишоновой Ф.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Шкурата Э.Ю. о признании противоречащей действующему федеральному законодательству и не действующей в части статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае"

установил:

21 февраля 2007 года Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае", который 5 марта 2007 года был подписан Губернатором Приморского края (далее - Закон Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ) и официально опубликован в следующих печатных изданиях: "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" от 6 марта 2007 года N 10 и "Приморской газете" от 13 марта 2007 года N 17 (79).

Законом Приморского края от 22 декабря 2008 года N 371-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об административных правонарушениях", официально опубликованным в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" от 23 декабря 2008 года N 98 и "Приморской газете" от 26 декабря 2008 года N 16 (273), глава 7 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ была дополнена статьёй 7.23, установившей административную ответственность за размещение временных объектов, предназначенных для торговли либо бытового обслуживания населения, контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, стоянок автомобильного транспорта в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений.

Шкурат Э.Ю. в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) обратился в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением о признании противоречащей действующему федеральному законодательству и не действующей со дня принятия статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ, указав, что постановлением Административной комиссии Артёмовского городского округа от 22 сентября 2016 года N 36-50/3-909, он был привлечён к административной ответственности по указанной выше статье за размещение 16 августа 2016 года в неустановленном месте и без соответствующего разрешения (по адресу: <адрес>) металлического контейнера, в котором хранились личные домашние вещи Шкурат А.А.

По мнению административного истца, оспариваемая норма краевого закона предусматривает административную ответственность за правонарушения в сфере земельных отношений, тогда как в силу положений пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) субъект Российской Федерации не в праве устанавливать административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Шкурат Э.Ю. также указал, что статья 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ не соответствует требованиям формальной определённости, поскольку вызывает неоднозначное толкование, предоставляет правоприменителям необоснованно широкие пределы усмотрения по вопросу привлечения к административной ответственности владельцев объектов, не являющихся объектами капитального строительства, которые размещены на принадлежащих им земельных участках; не устанавливает конкретный перечень действий, являющихся основанием для привлечения к административной ответственности, а также круг лиц, которые могут привлекаться к административной ответственности по указанной статье.

В судебном заседании Шкурат Э.Ю. поддержал заявленные административные исковые требования в полном объёме, дополнительно пояснив, что постановление Административной комиссии Артёмовского городского округа от 22 сентября 2016 года N 36-50/3-909 вступило в законную силу, поскольку решением судьи Артёмовского городского суда Приморского края от 17 ноября 2016 года, оставленным без изменения решением судьи Приморского краевого суда от 27 декабря 2016 года, в удовлетворении его жалоб, поданных в порядке статей 30.1 и 30.9 КоАП РФ на постановление по делу об административном правонарушении, было отказано. В металлическом контейнере, который был размещён на придомовой территории жилого дома <адрес>, хранились домашние личные вещи, строительные материалы и старая бытовая техника, принадлежавшие Шкурат А.А. Несмотря на то, что Шкурат Э.Ю. к административной ответственности по статье 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ привлекался только за размещение в неустановленном месте и без соответствующего разрешения металлического контейнера, административный истец полагает, что он вправе ставить вопрос о признании данной статьи полностью недействующей в связи с тем, что её применение к иным гражданам, размещающим временные объекты, предназначенные для торговли либо бытового обслуживания населения, гаражи, строительную и дорожную технику, складские помещения, стоянки автомобильного транспорта будет также противоречить положениям действующего федерального законодательства. Также Шкурат Э.Ю. суду пояснил, что он не желает взыскивать с Законодательного Собрания Приморского края государственную пошлину в сумме 300 рублей, уплаченную в бюджет при подаче административного искового заявления.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края Онуфрейчук Т.В. в судебном заседании просила суд отказать в удовлетворении заявленных административных исковых требований, пояснив, что оспариваемая норма Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ принята Законодательным Собранием Приморского края в пределах его компетенции и с соблюдением установленного порядка, действующему федеральному законодательству данная норма не противоречит. Фактически статья 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ устанавливает административную ответственность за нарушение правил размещения временных объектов и направлена на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Действующее федеральное законодательство не содержит определений понятий "временный объект" и "временная постройка", такое понятие используется в нормативных правовых актах муниципальных образований Приморского края. Размещение металлического контейнера, который безусловно является временным объектом, в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений следует рассматривать как административное правонарушение в области благоустройства, а не в сфере земельных отношений.

В заключении прокурора отдела прокуратуры Приморского края Нишоновой Ф.А. указывалось на необходимость прекращения производства по административному делу в части требований административного истца, касающихся признания не действующей со дня вступления решения суда в законную силу статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае" в части, устанавливающей административную ответственность за размещение временных объектов, предназначенных для торговли либо бытового обслуживания населения, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, стоянок автомобильного транспорта в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений, поскольку оспариваемая норма в данной части не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца. Кроме того, прокурор указал на необходимость удовлетворения остальной части заявленных административных исковых требований.

Выслушав объяснения Шкурата Э.Ю., объяснения представителя Законодательного Собрания Приморского края Онуфрейчук Т.В., заключение прокурора отдела прокуратуры Приморского края Нишоновой Ф.А., исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных административных исковых требований в части оспаривания установления статьёй 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ административной ответственности за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений.

Кроме того, определением Приморского краевого суда от 1 февраля 2017 года производство по настоящему административному делу в части оспаривания установления статьёй 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ административной ответственности за размещение временных объектов, предназначенных для торговли либо бытового обслуживания населения, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, стоянок автомобильного транспорта в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений, прекращено на основании статей 128, 194, 214 КАС РФ.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Как уже указывалось выше, Законом Приморского края от 22 декабря 2008 года N 371-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об административных правонарушениях", официально опубликованным в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" от 23 декабря 2008 года N 98 и "Приморской газете" от 26 декабря 2008 года N 16 (273), глава 7 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ была дополнена статьёй 7.23, следующего содержания: "размещение временных объектов, предназначенных для торговли либо бытового обслуживания населения, контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, складских помещений, стоянок автомобильного транспорта в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений - влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трёх тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей".

В силу положений статьи пункта 14 части 2 статьи 29 Устава Приморского края от 6 октября 1995 года N 14-КЗ к полномочиям Законодательного Собрания Приморского края относится вопрос принятия Закона Приморского края об установлении административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Приморского края, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Фактически статья 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 22 декабря 2008 года N 371-КЗ) в рассматриваемой в рамках настоящего дела части предусматривает самостоятельную административную ответственность за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений.

В силу пункта 3 статьи 1.2 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ под "неустановленным местом" понимается территория, используемая для выполнения работ, оказания услуг, а также совершения иных действий, не входящая в перечень мест (территорий), определенных для данных видов деятельности решением органов государственной власти Приморского края либо органов местного самоуправления.

Кроме того, особенностью диспозиции статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ является то, что понятие "без соответствующих разрешений" в Законе Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ не раскрыто, то есть по существу оспариваемая норма является бланкетной, предполагающей необходимость применения иных нормативных правовых актов.

Между тем действовавшие до 6 июля 2016 года Правила благоустройства территории Артёмовского городского округа, утверждённые Решением Думы Артёмовского городского округа от 17 июля 2008 года N 726, не предусматривали порядок выдачи разрешений на установку контейнеров, а лишь содержали в пункте 7.2 запрет на самовольное размещение таких объектов.

Действующие в настоящее время пункты 2.7.1 и 2.7.2 Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артёмовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, утверждённые Постановлением Администрации Приморского края от 15 июня 2016 года N 268-па, предусматривают, что условия размещения некапитальных нестационарных сооружений (объектов, выполненных из легких конструкций, не предусматривающих устройство фундаментов и подземных сооружений (объекты мелкорозничной торговли, попутного бытового обслуживания и питания, торговые палатки, автоматы по продаже воды и др.)) согласовывает уполномоченный орган местного самоуправления, тогда как положений, предусматривающих обязательное получение разрешений на размещение контейнеров, указанный нормативный правовой акт также не содержит.

Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, правовая норма Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ, должна была содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав соответствующего административного правонарушения.

Из буквального толкования положений статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ следует, что собственник или владелец земельного участка обязан в любом случае получить разрешение на размещение на нём контейнера, даже в том случае, если такое размещение не противоречит целевому назначению земельного участка.

В то же время, обязанность по соблюдению вида разрешённого использования земельного участка установлена Земельным кодексом Российской Федерации.

Так, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 и пунктом 1 статьи 41 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков, а также иные законные владельцы земельных участков, не являющиеся их собственниками, за исключением обладателей сервитутов, имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Согласно положениям статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В соответствии пунктами 2, 3 части 17 стать 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для строительства и реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других), строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования выдача разрешений на строительство не требуется.

Таким образом, размещение контейнеров может осуществляться на имеющих необходимый для этого вид разрешённого использования земельных участках лицами, являющимися собственниками либо законными владельцами земельных участков, при этом, выдача каких-либо дополнительных разрешений для соответствующего размещения подобных объектов федеральным законодательством не предусмотрена.

В противном случае, лицо, самовольно занявшее земельный участок или использующее земельный участок, не имея при этом предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на земельный участок, подлежит административной ответственности по статье 7.1 КоАП РФ, а лицо, использующее земельный участок не по целевому назначению, - по статье 8.8 КоАП РФ.

По мнению суда, правоотношения, касающиеся правил размещения на земельных участках объектов, не являющихся объектами капитального строительства, урегулированы федеральным законодательством, следовательно, субъект Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ не имел права включать в Закон Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ положения об административной ответственности в указанной сфере.

Возражая против заявленных административных исковых требований, представитель Законодательного Собрания Приморского края ссылается на то, что включение оспариваемых положений в статью 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ обусловлено необходимостью установления административной ответственности за нарушения норм и правил в сфере благоустройства, а не в области земельных правоотношений.

Вместе с тем административная ответственность за нарушение норм и правил в сфере благоустройства, определённых нормативными правовыми актами Приморского края и муниципальными нормативными правовыми актами, установлена статьёй 7.21 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ, а не статьёй 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ.

Кроме того, непосредственно в постановлении по делу об административном правонарушении от 22 сентября 2016 года N 36-50/3-909, вынесенном Административной комиссией Артёмовского городского округа в отношении Шкурата Э.Ю. по статье 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ, не имелось ссылок на допущенные им нарушения правил благоустройства, действовавших на территории Артёмовского городского округа.

В решении судьи Артёмовского городского суда Приморского края от 17 ноября 2016 года, принятом в рамках производства по указанному делу об административном правонарушении, указывалось на отсутствие у Шкурата Э.Ю. разрешений исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении ему земельного участка для размещения контейнера, а также на отсутствие решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в соответствии со статьёй 44 Жилищного кодекса Российской Федерации о согласовании места размещения данного объекта.

В свою очередь, в решении судьи Приморского краевого суда от 27 декабря 2016 года, вынесенном по результатам рассмотрения жалобы лица, привлечённого к административной ответственности, указывалось на то, что размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений само по себе образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного статьёй 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ, и не требует указания на нарушение каких-либо норм правил благоустройства.

С учётом изложенного, суд считает необходимым указать в решении на правовую неопределённость содержания статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ в части установления административной ответственности за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений, поскольку её конструкция допускает наличие неоднозначного толкования и различной правоприменительной практики (включая возможное привлечение к административной ответственности за использование земельного участка при отсутствии прав на него, а также за нецелевое использование земельного участка).

В соответствии с разъяснениями, приведёнными в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48), проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П и от 31 марта 2015 года N 6-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд полагает, что статья 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ в указанной выше части не соответствует требованиям формальной определенности, следовательно, она подлежит признанию в оспариваемой части не действующей.

Исходя из разъяснений, приведённых в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, учитывая, что оспариваемая норма Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ в части привлечения к административной ответственности за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений применялась, а вынесенные постановления по делам об административных правонарушениях в период её действия были исполнены, суд приходит к выводу о необходимости признания статьи 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ не действующей в части со дня вступления решения в законную силу, а не с момента её принятия как указано в административном исковом заявлении.

Данное обстоятельство не ограничивает право Шкурата Э.Ю. на обжалование вступившего в законную силу постановления Административной комиссии Артёмовского городского округа по делу об административном правонарушении от 22 сентября 2016 года N 36-50/3-909 в порядке, предусмотренном статьёй 30.12 КоАП РФ.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований Шкурата Э.Ю. в части, суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым обязать Законодательное Собрание Приморского края в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании, которым в силу части 1 статьи 2 Закона Приморского края от 6 августа 2014 года N 463-КЗ "О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Приморского края" является "Приморская газета": официальное издание органов государственной власти Приморского края".

В соответствии со статьёй 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы. Вместе с тем, учитывая, что взыскание данных расходов является правом соответствующей стороны, а также то, что по настоящему делу административный истец указал на нежелание взыскивать с Законодательного Собрания Приморского края понесённые им расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 рублей, у суда отсутствуют основания для взыскания в пользу Шкурата Э.Ю. указанной суммы с административного ответчика.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 178, 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление Шкурата Э.Ю. об оспаривании в части нормативного правового акта, принятого Законодательным Собранием Приморского края удовлетворить.

Признать не действующей со дня вступления решения суда в законную силу статью 7.23 Закона Приморского края от 5 марта 2007 года N 44-КЗ "Об административных правонарушениях в Приморском крае" в части, устанавливающей административную ответственность за размещение контейнеров в неустановленных местах и (или) без соответствующих разрешений.

Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании - "Приморская газета: официальное издание органов государственной власти Приморского края" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалобы, апелляционное представление в Судебную коллегию по административным дела Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий