Решение Приморского краевого суда от 17 февраля 2017 г. по делу N 3а-34/17 О признании недействующим Решения Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 8 августа 2016 года N 359-МПА "О внесении изменений в Устав городского округа ЗАТО город Фокино"

Решение Приморского краевого суда
от 17 февраля 2017 г. по делу N 3а-34/17

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Ровенко П.А.

при секретаре Петровой Е.В.

с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Приморского края Нишоновой Ф.А. представителя Думы городского округа ЗАТО город Фокино Валюшко А.П., представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Бибиковой И.И.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Приморского края Шайбекова В.Р. в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц о признании не действующими со дня принятия Решения Думы городского округа ЗАТО г. Фокино от 8 августа 2016 года N 359-МПА "О внесении изменений в Устав городского округа ЗАТО город Фокино" и Решения Думы городского округа ЗАТО г. Фокино от 8 августа 2016 года N 360-МПА "Об утверждении Положения "О порядке проведения конкурса на замещение должности главы городского округа ЗАТО город Фокино"

установил:

8 августа 2016 года Думой городского округа ЗАТО город Фокино принято Решение N 359-МПА "О внесении изменений в Устав городского округа ЗАТО город Фокино" (далее - Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА), которое вступило в силу со дня его официального опубликования 18 августа 2016 года в "Тихоокеанской газете" (N 32 (840)).

Решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 8 августа 2016 года N 360-МПА, официально опубликованным 11 августа 2016 года в "Тихоокеанской газете" (N 31 (839)) и вступившим в силу с 1 сентября 2016 года, утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы городского округа ЗАТО город Фокино (далее - Положение о порядке проведения конкурса).

20 декабря 2016 года исполняющий обязанности прокурора Приморского края Шайбеков В.Р. обратился в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц о признании не действующими полностью со дня принятия Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА и Положения о порядке проведения конкурса, указав на допущенные представительным органом муниципального образования нарушения процедуры принятия данных нормативных правовых актов.

Так, несмотря на то, что Решением от 8 августа 2016 года N 359-МПА внесены изменения в статьи 23 - 25, 31 - 32 Устава городского округа ЗАТО город Фокино (далее - Устав), закрепляющие новый порядок избрания главы городского округа ЗАТО город Фокино, а также определяющие виды муниципальных нормативных правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, соответствующие поправки в нарушение пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) не прошли процедуру публичных слушаний.

Пункты 2 и 11 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА содержат несоответствующую части 11.1 статьи 35 и пункту 5.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ формулировку о том, что "глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа". Кроме того, пункт 11 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА незаконно наделяет главу городского округа полномочиями по получению от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа, сведений, необходимых для анализа социально-экономического развития городского округа.

Часть 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса определяет порядок принятия Думой городского округа ЗАТО город Фокино решения об избрании главы городского округа, тогда как подобные правовые нормы должны содержаться в Уставе, что прямо предусмотрено пунктом 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Положение о порядке проведения конкурса не предусматривает процедуру регистрации не менее двух кандидатов на должность главы муниципального образования, а его принятие 8 августа 2016 года противоречило действовавшей на тот момент редакции Устава, поскольку Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА было зарегистрировано в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации и официально опубликовано позже указанной даты.

Также, по мнению прокурора, удовлетворение требований административного искового заявления о признании не действующим полностью Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА со дня его принятия приведёт к необходимости признания не действующим полностью с момента принятия и Положения о порядке проведения конкурса.

Определением Приморского краевого суда от 25 января 2017 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица было привлечено Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор отдела прокуратуры Приморского края Нишонова Ф.А. требования административного искового заявления поддержала в полном объёме, дополнительно уточнив, что противоречащие части 11.1 статьи 35 и пункту 5.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ положения о том, что "глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа", изложены в подпунктах 2, 8 и 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА. Также подпункт 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА незаконно наделил главу городского округа контрольными полномочиями по истребованию от предприятий, учреждений и организаций (в том числе не являющихся муниципальными), расположенных на территории городского округа, сведений, необходимых для анализа социально-экономического развития городского округа. Подпункт 14 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА предусматривает, что решения Думы городского округа ЗАТО город Фокино, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования, хотя согласно части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ такие нормативные правовые акты должны вступать в силу после их официального опубликования. Обсуждение содержания подпунктов 2, 8, 11, 14 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА до их принятия Думой городского округа ЗАТО город Фокино должно было выноситься на публичные слушания, чего в данном случае сделано не было, в связи с чем, Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА должно быть признано полностью не действующим с момента принятия. В свою очередь, признание не действующим полностью Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА влечёт необходимость признания не действующим полностью с момента принятия и Положения о порядке проведения конкурса. Кроме того, прокурор отдела прокуратуры Приморского края Нишонова Ф.А. пояснила, что часть 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса незаконно предусматривает возможность голосования по одной кандидатуре на должность главы городского округа.

Представитель Думы городского округа ЗАТО город Фокино Валюшко А.П. в судебном заседании просил суд отказать в удовлетворении административного искового заявления, пояснив, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты представительным органом муниципального образования в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия. Поскольку Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА было принято в целях приведения Устава в соответствие с действующим федеральным законодательством, оснований для проведения публичных слушаний по проекту данного муниципального нормативного правового акта не имелось. В то же время, проект Решения Думы городского округа ЗАТО город Фокино о внесении изменений в Устав был предварительно опубликован в "Тихоокеанской газете" 7 июля 2016 года (N 26 (834)). Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА зарегистрировано Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю 11 августа 2016 года. Согласно Уставу структуру органов местного самоуправления городского округа составляют: Дума городского округа ЗАТО город Фокино, глава городского округа ЗАТО город Фокино, Администрация городского округа ЗАТО город Фокино и Контрольно-счётная палата городского округа ЗАТО город Фокино. В то же время, поскольку иных органов местного самоуправления городского округа ЗАТО город Фокино Уставом не предусмотрено, оснований для воспроизведения в подпунктах 2, 8 и 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА дословного содержания части 11.1 статьи 35 и пункта 5.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ не имелось. Указанные в подпункте 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА полномочия главы городского округа ЗАТО город Фокино по получению от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа, сведений, необходимых для анализа социально-экономического развития городского округа, ранее уже содержались в статье 25.2 действовавшей до 18 августа 2016 года редакции Устава. Положение о порядке проведения конкурса также соответствует действующему федеральному законодательству, оно вступило в силу 1 сентября 2016 года, то есть уже после регистрации и официального опубликования Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА. В период с конца ноября по 20 декабря 2016 года объявлялся и проводился конкурс на замещение должности главы городского округа ЗАТО город Фокино, по его результатам Думой городского округа ЗАТО город Фокино 20 декабря 2016 года принято решение N 294 об избрании из представленных кандидатов главой городского округа Баранова А.С. В то же время, представитель административного ответчика суду пояснил, что подпункт 14 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА действительно допускает неоднозначное толкование при правоприменении, поскольку содержит указание на то, что решения Думы городского округа ЗАТО город Фокино, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования, хотя согласно части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ такие нормативные правовые акты должны вступать в силу после их официального опубликования, однако данный недостаток не может являться основанием для признания Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА не действующим полностью со дня принятия.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Бибикова И.И. считала необходимым отказать прокурору в удовлетворении требований административного искового заявления в части оспаривания Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА, указав, что Приказом Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю от 11 августа 2016 года N 403-П указанное решение было зарегистрировано и включено в государственный реестр уставов муниципальных образований. Из содержания Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА следует, что оно не противоречит действующему законодательству и принято в целях приведения Устава в соответствие с требованиями Федерального закона от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ) и Федерального закона от 23 июня 2016 года N 197-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 23 июня 2016 года N 197-ФЗ). В части разрешения требований прокурора об оспаривании Положения о порядке проведения конкурса представитель заинтересованного лица полагалась на усмотрение суда, пояснив, что проверка законности данного Положения не входит в компетенцию Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю.

Выслушав объяснения прокурора отдела прокуратуры Приморского края Нишоновой Ф.А., представителя Думы городского округа ЗАТО город Фокино Валюшко А.П. и представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Бибиковой И.И., исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости частичного удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ исполняющий обязанности прокурора Приморского края вправе обратиться в Приморский краевой суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта представительного органа муниципального образования полностью или в части.

Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 17, пункта 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, проект соответствующего муниципального правового акта не позднее чем за 30 дней со дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (части 4, 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Как следует из материалов настоящего административного дела, Решением от 8 августа 2016 года N 359-МПА в Устав были внесены следующие изменения: в статье 7.1 Устава к вопросам местного значения городского округа дополнительно отнесено "осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации"; в статье 20 Устава определено, что глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа; в статье 21 Устава слова "глава городского округа" заменены словами "председатель Думы городского округа"; в статье 23 Устава определено, что глава городского округа избирается Думой городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, установлен порядок формирования конкурсной комиссии, указано на необходимость отсутствия у кандидатов на должность главы городского округа ограничений пассивного избирательного права, определён порядок исполнения полномочий главы городского округа в случае его временного отсутствия или досрочного прекращения его полномочий; изложены в новой редакции статья 24 Устава, определяющая полномочия главы городского округа, а также статья 25 Устава, касающаяся вопросов руководства, структуры и финансирования администрации городского округа; исключены статьи 25.1 и 25.2 Устава, определявшие порядок назначения и перечень полномочий главы администрации городского округа; изложены в новой редакции статьи 31 и 32 Устава, определяющие порядок принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов Думы городского округа, главы городского округа и администрации городского округа; в статье 61 Устава слова "глава администрации" заменены словом "глава".

Проект указанного нормативного правового акта предварительно опубликовывался в официальном печатном издании - "Тихоокеанской газете" 7 июля 2016 года (N 26 (834)), то есть более чем за 30 дней до момента рассмотрения Думой городского округа ЗАТО город Фокино вопроса о его принятии.

Само Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА было принято большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Думы городского округа ЗАТО город Фокино ("за" проголосовало 17 депутатов из 20 избранных), что подтверждается протоколом внеочередного заседания Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 8 августа 2016 года N 46.

В порядке, предусмотренном частью 6 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Решение от 8 августа 2016 года N 359-МПА было зарегистрировано и включено в государственный реестр уставов муниципальных образований Приказом Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю от 11 августа 2016 года N 403-П.

Решение о внесении изменений в Устав вступило в силу после его официального опубликования 18 августа 2016 года в "Тихоокеанской газете" (N 32 (840)).

Обосновывая необходимость признания Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА не действующим полностью со дня принятия, прокурор указывает на непроведение предварительных публичных слушаний по проекту данного нормативного правового акта.

Действительно, пункт 1 части 3 статьи 28 и часть 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривают, что проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав выносится на публичные слушания с определением порядка учёта предложений по данному проекту, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Между тем на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов проведение публичных слушаний не требовалось в случаях, когда в устав вносились изменения в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (пункт 1 части 3 статьи 28 и часть 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 9 января 2017 года).

Действующая в настоящее время редакция пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает, что проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не выносится на публичные слушания в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

В данном случае, осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации", было отнесено к вопросам местного значения городского округа статьёй 2 Федерального закона от 23 июня 2016 года N 197-ФЗ.

В свою очередь, статья 1 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ безальтернативно определила, что глава закрытого административно-территориального образования возглавляет местную администрацию и избирается представительным органом закрытого административно-территориального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, а порядок проведения конкурса по отбору кандидатов на соответствующую должность устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования.

Кроме того, указанная статья Федерального закона от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ также определила порядок формирования конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании.

Непосредственно система муниципальных правовых актов, полномочия по их принятию и порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определены статьями 43 и 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Таким образом, принятие Федеральных законов от 23 июня 2016 года N 197-ФЗ и от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ создало объективную необходимость внесения изменений в статьи 7.1, 21, 23, 24, 25 и 61 Устава, а также необходимость исключения из Устава статей 25.1 и 25.2, которые ранее определяли порядок назначения главы администрации городского округа - единоличного руководителя администрации городского округа, а также перечень его полномочий.

При исключении из числа должностных лиц местного самоуправления городского округа ЗАТО город Фокино должности "главы администрации городского округа" также возникла объективная необходимость внесения изменений и в статьи 31, 32 Устава, определяющие порядок принятия и вступления в силу муниципальных правовых актов Думы городского округа, главы городского округа и администрации городского округа.

С учётом положений части 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ Думе городского округа ЗАТО город Фокино необходимо было привести Устав в соответствие с указанными федеральными законами в шестимесячный срок, при этом обязанность предварительного проведения публичных слушаний по проекту соответствующего муниципального нормативного правового акта отсутствовала.

В то же время, суд находит обоснованными доводы административного истца о том, что отдельные положения Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА противоречат требованиям действующего законодательства и не отвечают принципу формальной определённости.

Так, часть 3 статьи 20 Устава в редакции, действовавшей до принятия оспариваемого решения, дословно воспроизводила положения части 11.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, предусматривающей, что Дума городского округа заслушивает ежегодные отчёты главы городского округа, главы администрации городского округа о результатах его деятельности, деятельности администрации городского округа и иных подведомственных главе городского округа органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа.

Подпункт 2 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА изложил часть 3 статьи 20 Устава в новой редакции, согласно которой глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа.

Таким образом, из компетенции Думы городского округа было исключено право на заслушивание ежегодных отчётов главы городского округа, в том числе по вопросам деятельности подведомственных главе городского округа органов местного самоуправления.

Доводы представителя административного ответчика об отсутствии какого-либо несоответствия требованиям действующего законодательства положений подпункта 2 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА нельзя признать состоятельными, поскольку используемое в нём понятие "представление" нельзя признать равнозначным понятию "заслушивание", кроме того исключение из обязанностей главы городского округа обязанности отчитываться о результатах деятельности иных подведомственных главе городского округа органов местного самоуправления прямо противоречит как части 11.1 статьи 35, так и части 5.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Исходя из положений части 5 статьи 25 Устава в структуру администрации городского округа входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации городского округа, которые могут наделяться правами юридического лица, и действуют на основании положений, утверждаемых решением Думы городского округа.

В силу частей 2, 3 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казёнными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, положения о которых утверждаются представительным органом муниципального образования.

Следовательно, глава городского округа обязан отчитываться перед Думой городского округа о результатах деятельности иных подведомственных главе городского округа органов местного самоуправления.

По аналогичному основанию, во взаимосвязи с подпунктом 2 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА, подлежат признанию не действующими с момента вступления решения суда в законную силу и подпункты 8, 11 пункта 1 данного муниципального нормативного правового акта, которые вносят изменения в статьи 23 и 24 Устава соответственно, в той части, в которой они определяют, что глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа.

Признание недействующими подпунктов 2, 8 и 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА в указанной части оставит без изменения прежнюю редакцию части 3 статьи 20 Устава, которая, как уже указывалось выше, полностью соответствует требованиям действующего законодательства.

Подпункт 14 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА, который изложил статью 31 Устава (Муниципальные правовые акты) в новой редакции, содержит в себе конкурирующие положения, поскольку одновременно предусматривает, что решения Думы городского округа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования, а нормативные правовые акты, принимаемые Думой городского округа, вступают в силу после их официального опубликования.

Между тем решения Думы городского округа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, по своей правовой природе также будут являться нормативными правовыми актами, поскольку могут распространять своё действие на неограниченный круг лиц и могут быть рассчитаны на неоднократное применение.

В силу части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), при этом федеральное законодательство не использует применительно к дате вступления в силу подобных нормативных правовых актов формулировки "не ранее их официального опубликования".

При указанных обстоятельствах подпункт 14 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА подлежит признанию не действующим в части, определяющей, что решения Думы городского округа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования.

Как верно указано в административном исковом заявлении прокурора, подпункт 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА, внося изменения в статью 24 Устава, незаконно наделяет главу городского округа полномочиями по получению от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа, сведений, необходимых для анализа социально-экономического развития городского округа.

Из буквального толкования данной нормы следует, что глава городского округа наделяется контрольными функциями по истребованию необходимых ему сведений у предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности и подведомственности без чёткого определения критериев и объёма информации, которая может быть истребована, то есть по своему содержанию она не отвечает принципу формальной определённости.

В то же время, непосредственный запрет на истребование от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сведений, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации содержится в статье 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", также в отношении распространения сведений о деятельности ряда предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории ЗАТО город Фокино, действуют ограничения, предусмотренные законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

В соответствии с разъяснениями, приведёнными в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П и от 31 марта 2015 года N 6-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд полагает, что подпункт 11 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА в части наделения главы городского округа полномочиями по получению от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа, сведений, необходимых для анализа социально-экономического развития городского округа, не соответствует требованиям формальной определенности, поскольку его конструкция в указанной части допускает наличие неоднозначного толкования и различной правоприменительной практики, следовательно, данная часть подлежит признанию не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Ссылка представителя административного ответчика на то, что до принятия Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА, аналогичные полномочия по получению необходимых сведений имелись у главы администрации городского округа (статья 25.2 Устава в прежней редакции), не может свидетельствовать о законности внесения соответствующих положений в статью 24 Устава, определяющую полномочия главы городского округа.

Несмотря на то, что отдельные положения подпунктов 2, 8, 11 и 14 пункта 1 Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА не соответствуют требованиям действующего законодательства, у суда отсутствуют основания для признания всего Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА не действующим с момента его принятия. В данном случае перечисленные положения Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА, которые не соответствуют требованиям действующего законодательства и не отвечают принципу определённости, подлежат признанию не действующими с момента вступления решения суда в законную силу, учитывая содержание разъяснений, приведённых в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48).

Указание в административном исковом заявлении на принятие Думой городского округа ЗАТО город Фокино Положения о порядке проведения конкурса до вступления в силу Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА не может являться основанием для удовлетворения требований прокурора в части оспаривания Положения о порядке проведения конкурса, поскольку пункт 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 года N 297-ФЗ) прямо предусматривал обязанность для представительных органов закрытых административно-территориальных образований установить порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность глав закрытых административно-территориальных образований.

Непосредственно Решение от 8 августа 2016 года N 360-МПА, которым было утверждено Положение о порядке проведения конкурса, было официально опубликовано 11 августа 2016 года в "Тихоокеанской газете" (N 31 (839)), и вступило в законную силу с 1 сентября 2016 года, то есть после вступления в силу Решения от 8 августа 2016 года N 359-МПА о внесении изменений в Устав.

В настоящее время Положение о порядке проведения конкурса действует в редакции Решения Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 29 сентября 2016 года N 362-МПА (далее - Решение от 29 сентября 2016 года N 362-МПА), вступившего в силу с момента его официального опубликования 6 октября 2016 года в "Тихоокеанской газете" (N 39 (847)), которое, в частности, внесло изменения в пункт 1 части 7 статьи 5 Положение о порядке проведения конкурса, предусмотрев, что по результатам конкурса конкурсная комиссия принимает решение о представлении из числа кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса не менее двух кандидатов на рассмотрение Думы городского округа для избрания главой городского округа (в первоначальной редакции, на что указывалось в административном исковом заявлении, в нарушение части 2.1 статьи 36 и части 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ количество представляемых конкурсной комиссией Думе городского округа кандидатов ограничивалось двумя).

В то же время, суд считает необходимым согласиться с доводами прокурора, касающимися оспаривания части 9 статьи 5 Положение о порядке проведения конкурса (в редакции Решения от 29 сентября 2016 года N 362-МПА), которая предусматривает, что решение Думы городского округа об избрании на должность главы городского округа принимается большинством голосов от установленной численности депутатов Думы городского округа открытым голосованием; если по итогам голосования ни один из кандидатов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на повторное голосование ставится кандидат, набравший наибольшее число голосов; решение по нему считается принятым, если при повторном голосовании кандидат набрал достаточное для принятия число голосов; в случае представления кандидатом в Думу городского округа письменного заявления об отказе от участия в процедуре избрания главой городского округа, Дума городского округа проводит голосование по оставшейся кандидатуре.

По существу приведённая часть 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса регламентирует порядок проведения Думой городского округа голосования по кандидатурам, представленным конкурсной комиссией, тогда как по смыслу части 2.1 статьи 36 и части 6 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ конкурс по отбору кандидатур на должность глав закрытых административно-территориальных образований считается оконченным с момента представления конкурсной комиссией не менее двух кандидатур на рассмотрение Думы городского округа для избрания главой городского округа.

Исходя из содержания Положения о порядке проведения конкурса нельзя сделать вывод, что оно в указанной выше части дублирует какие-либо нормы Устава (часть 2 статьи 23 Устава лишь закрепляет, что глава городского округа избирается Думой городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не конкретизируя порядок и процедуру голосования), тогда как в силу положений пункта 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ структура и порядок формирования органов местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования.

Кроме того, несмотря на то, что по итогам первого тура открытого голосования двое из представленных комиссией кандидатов могут потенциально набрать равное число голосов депутатов Думы городского округа из установленного общего числа депутатов (всего 20 депутатов), без определения каких-либо критериев дополнительного отбора часть 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса определяет, что на повторное голосование Думе городского округа выносится только один кандидат.

Голосование по одному кандидату с учетом положений оспариваемой нормы проводится и в случае отказа других кандидатов от участия в процедуре избрания главой городского округа, хотя исходя из содержания пункта 2 части 5, пункта 2 части 7 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса в случае наличия только одного кандидата конкурс признаётся несостоявшимся.

Таким образом, необходимо сделать вывод, что положения части 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса также не соответствуют и принципу правовой определённости, что является самостоятельным основанием для признания их недействующими.

Более того, федеральное законодательство не предусматривает возможности проведения безальтернативного голосования по одной кандидатуре на должность главы городского округа.

Исходя из разъяснений, приведённых в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, учитывая, что оспариваемая норма Положения о порядке проведения конкурса применялась (Решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 20 декабря 2016 года N 294 главой городского округа на пятилетний срок был избран Боранов А.С.), суд приходит к выводу о необходимости признания части 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса не действующей со дня вступления решения в законную силу, а не с момента её принятия как указано в административном исковом заявлении.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая решение о частичном удовлетворении административного искового заявления исполняющего обязанности прокурора Приморского края, суд, с учётом положений пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ, считает необходимым обязать Думу городского округа ЗАТО город Фокино в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать настоящее решение суда в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, то есть в "Тихоокеанской газете".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 178, 179, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Приморского края Шайбекова В.Р. в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования удовлетворить частично.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Решение Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 8 августа 2016 года N 359-МПА "О внесении изменений в Устав городского округа ЗАТО город Фокино" в следующей части:

- подпункт 2 пункта 1 в части, определяющей, что "глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа";

- подпункт 8 пункта 1 в части, определяющей, что "глава городского округа представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа";

- подпункт 11 пункта 1 в части, определяющей, что глава городского округа "получает от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития городского округа", а также "представляет Думе городского округа ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных Думой городского округа";

- подпункт 14 пункта 1 в части, определяющей, что "решения Думы городского округа, затрагивающие права, свободы обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее их официального опубликования".

Признать не действующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 9 статьи 5 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы городского округа ЗАТО город Фокино, утверждённого Решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 8 августа 2016 года N 360-МПА.

В удовлетворении остальной части административного искового заявления - отказать.

Обязать Думу городского округа ЗАТО город Фокино опубликовать решение суда в течение месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании указанного представительного органа муниципального образования - "Тихоокеанской газете".

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалобы, апелляционное представление в Судебную коллегию по административным дела Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий