Статья 4. Правовое регулирование в области промышленной безопасности
1. В статье определена система нормативных правовых актов, которыми осуществляется правовое регулирование в области ПБ. Иначе говоря, данная статья определяет систему законодательства в области ПБ. Понятие "законодательство в области промышленной безопасности" в комментируемой статье не используется, что представляется не вполне понятным, поскольку это понятие использовано непосредственно в комментируемом Законе - в наименовании его ст. 17. Используется оно и в иных актах федерального законодателя.
Согласно п. 1 комментируемой статьи правовое регулирование в области ПБ осуществляется комментируемым Законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также ФНП в области ПБ. Эти же нормативные правовые акты указаны в п. 1 ст. 3 комментируемого Закона в качестве содержащих те условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, которые представляют собой требования ПБ.
Речь идет о нормативных правовых актах только федерального уровня, что предопределено положением п. "м" ст. 71 Конституции РФ, относящим безопасность к вопросам исключительного ведения России. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.
В первоначальной редакции п. 1 комментируемой статьи и п. 1 ст. 3 комментируемого Закона говорилось о комментируемом Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ в области ПБ. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ, принятым в рамках реализации положений Федерального закона "О техническом регулировании", с 21 октября 2011 г. указание на "иные" нормативные правовые акты РФ в области ПБ заменено указанием на принимаемые в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, а также на ФНП в области ПБ. Этим же Законом введен пункт 3 комментируемой статьи, посвященный ФНП в области ПБ.
Статьей 49 указанного Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ предусмотрено, что требования ПБ, установленные нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу данного Закона, то есть до 21 октября 2011 г., подлежат обязательному исполнению до дня вступления в силу соответствующих ФНП в области ПБ.
Аналогично первоначальной редакции п. 1 комментируемой статьи в ч. 1 ст. 2 Закона о безопасности ГТС установлено, что законодательство о безопасности гидротехнических сооружений состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов РФ. Аналогично Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 347-ФЗ в ст. 2 Закона о безопасности ГТС с 1 декабря 2011 г. была введена новая часть 2, предусматривающая, что требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений для объектов использования атомной энергии устанавливаются ФНП в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии". Однако указанная часть Федеральным законом от 23 мая 2018 г N 118-ФЗ*(62) с 1 сентября 2018 г. признана утратившей силу.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этом у следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 115 Конституции РФ (здесь и далее в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ*(63)) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Актам Правительства РФ посвящена статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"*(64), согласно ч. 2 которой: акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты Правительства РФ по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Порядок принятия актов Правительства РФ установлен положениями разд. IV "Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов" Регламента Правительства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"*(65).
2. В пункте 2 комментируемой статьи содержится традиционное для федерального законодателя положение, применительно к действию комментируемого Закона с точностью воспроизводящее правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что в случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора. В точности аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 2 Закона о безопасности ГТС.
Указанная норма ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не ограничивается приведенным положением. Там же установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Разъяснения о понятиях таких принципов и норм даны в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(66).
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(67). Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ*(68)) понятием международный договор России охватываются: международные договоры России, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).
В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"*(69) и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5.
2.1. Пункт 2.1 комментируемой статьи дублирует положение ст. 79 Конституции РФ о том, что решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров России в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в России. Данное положение включено в указанную конституционную статью Законом РФ о поправке к Конституции РФ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", в связи с принятием которого Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. N 429-ФЗ*(70) и введен пункт 2.1 комментируемой статьи, а также внесены соответствующие изменения еще в ряд законодательных актов РФ (в том числе введена в точности аналогичная часть 4 ст. 2 Закона о безопасности ГТС). Указанная статья 79 Конституции РФ предусматривает, что Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами России, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России.
В пункте 2.1 комментируемой статьи также указано, что соответствующее противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Данное положение основано на положении п. "б" ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ (в ред. того же Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ), согласно которому КС России в порядке, установленном федеральным конституционным законом, разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров России в их истолковании, противоречащем Конституции РФ. Соответствующим актом является Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(71), содержащий главу XIII.1 "Рассмотрение дел о возможности исполнения решений межгосударственных органов" (глава изложена Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2020 г. N 5-ФКЗ*(72) полностью в новой редакции).
3. В пункте 3 комментируемой статьи говорится о ФНП в области ПБ. Данный пункт введен с 21 октября 2011 г. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании" (о чем говорилось выше) и изложен с 15 марта 2013 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг (но новым явилось только положение, которое вошло в абз. 4 пункта в новой редакции; в остальном изменения носят лишь уточняющий характер).
В соответствии с абз. 1-4 п. 3 комментируемой статьи ФНП в области ПБ устанавливают обязательные требования к:
деятельности в области ПБ, в том числе работникам ОПО, экспертам в области ПБ (указание на экспертов в области ПБ введено с 1 января 2014 г. Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 186-ФЗ, внесшим изменения в том числе в части проведения экспертизы ПБ);
безопасности технологических процессов на ОПО, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на ОПО;
обоснованию безопасности ОПО (как говорилось выше, это единственное положение, являющееся нововведением Федерального закона от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ; этим же Законом введен пункт 4 ст. 3 комментируемого Закона, посвященный обоснованию безопасности ОПО).
Абзацем 5 п. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что установление и оценка применения содержащихся в ФНП в области ПБ обязательных требований осуществляются в соответствии с Федеральным законом "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".
Данный абзац изложен с 1 июля 2021 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 11 июня 2021 г. N 170-ФЗ*(73), основной целью которого являлось приведение положений федеральных законов в соответствие с Законом о государственном контроле. Но данное изменение внесено в связи с принятием указанного Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", который согласно ч. 1 его ст. 1 определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (при этом в юридико-технических целях введено обозначение "обязательные требования").
В прежней редакции абз. 5 п. 3 комментируемой статьи предусматривалось, что ФНП в области ПБ разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. Точно такое же положение содержалось в абз. 4 данного пункта до того, как этот пункт был изложен Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ полностью в новой редакции. Соответствующий нормативный правовой акт Правительства РФ, устанавливающий порядок разработки и утверждения ФНП в области ПБ, так и не был издан.
Принятие таких нормативных правовых актов, как ФНП в области ПБ отнесено подпунктом 5.2.2.16(1) Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (подпункт введен Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2011 г. N 996)*(74), к полномочиям Ростехнадзора.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
