Статья 1. Основные понятия

Статья 1. Основные понятия

По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

Определением КС России от 14 декабря 2021 г. N 2649-О*(10) отказано в принятии к рассмотрению жалобы на положения комментируемой статьи и отдельные положения ФНП в области ПБ "Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения". По мнению заявителя, эти положения в силу своей неопределенности и отсутствия разграничения терминов "организация (индивидуальный предприниматель), эксплуатирующая опасные производственные объекты" и "организация (индивидуальный предприниматель), эксплуатирующая передвижные технические устройства" привели к отождествлению автокрана как технического устройства и ОПО (строительной площадки), а потому - к незаконному осуждению по ч. 2 ст. 216 УК РФ.

Как указано в п. 18 Обзора практики Конституционного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2021 года*(11), указанным Определением КС России выявил смысл положений комментируемой статьи:

оспариваемое законоположение раскрывает содержание основных терминов, используемых при регулировании отношений в области ПБ (включая регулирование, осуществляемое нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение предписаний федерального законодателя федеральным органом исполнительной власти);

КС России пришел к выводу о том, что указанное законоположение не порождает какой-либо неопределенности, допускающей произвольное применение, в том числе при установлении признаков конкретного правонарушающего поведения применительно к преступлению, предусмотренному статьей 216 УК РФ;

оспариваемое законоположение призвано обеспечить единообразие толкования и применения нормативных правовых актов в области ПБ с учетом объективных признаков и свойств самого ОПО, что является определяющим как при регулировании порядка и условий соответствующей экономической деятельности, так и для установления признаков их нарушения, служащего лишь формальной предпосылкой уголовной ответственности, но не предопределяющего ее, поскольку для ее наступления необходимо наличие объективных и субъективных признаков конкретного состава преступления.

В отношении понятий, указанных в комментируемой статье, и данных в этой же статье определений этих понятий необходимо отметить следующее.

"Промышленная безопасность опасных производственных объектов"

Это понятие определено как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и последствий указанных аварий. ПРИ этом в юридико-технических целях введены обозначения "промышленная безопасность" и "безопасность опасных производственных объектов". Юридико-техническое обозначение "безопасность опасных производственных объектов" введено с 15 марта 2013 г. Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг.

Это определение дано соответственно тому, как в абз. 1 ст. 1 "Понятие безопасности и ее объекты" Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности"*(12), действовавшего на момент принятия комментируемого Закона, было определено, что безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Абзацами 2 и 3 названной статьи было определено следующее: жизненно важные интересы - это совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства (абз. 2); к основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (абз. 3). Действующий в настоящее время Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности"*(13) таких положений не содержит.

В статье 3 Закона о безопасности ГТС (в ред. Федерального закона от 11 июня 2021 г. N 193-ФЗ*(14)) дано следующее определение понятия безопасности ГТС: свойство ГТС, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России и хозяйственных объектов.

"Авария"

Понятие определено как разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на ОПО, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

Понятие "взрыв" определено в п. 3 ст. 2 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"*(15) - это быстрое химическое превращение среды, сопровождающееся выделением энергии и образованием сжатых газов.

Существует также государственный стандарт ГОСТ Р 22.0.08-96 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Взрывы. Термины и определения", утв. Постановлением Госстандарта России от 29 мая 1996 г. N 333 "О принятии и введении в действие государственного стандарта"*(16). В пункт 3.1.5 понятие взрыв определено как процесс выделения энергии за короткий промежуток времени, связанный с мгновенным физико-химическим изменением состояния вещества, приводящим к возникновению скачка давления или ударной волны, сопровождающийся образованием сжатых газов или паров, способных производить работу.

"Инцидент"

Это понятие определено как отказ или повреждение технических устройств, применяемых на ОПО, отклонение от установленного режима технологического процесса.

Данный абзац изложен с 15 марта 2013 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг.

В прежней редакции абзаца понятие было определено как отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений комментируемого Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, а также ФНП в области ПБ;

В первоначальной редакции абзаца вместо принимаемых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Президента РФ, нормативных правовых актов Правительства РФ, а также ФНП в области ПБ были указаны иные нормативные правовые акты РФ, а также нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на ОПО. Изменение было внесено с 21 октября 2011 г. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ*(17) в связи с реализацией положений Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(18).

"Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте"

Понятие определено как машины, технологическое оборудование, системы машин и (или) оборудования, агрегаты, аппаратура, механизмы, применяемые при эксплуатации ОПО.

Данный абзац введен с 21 октября 2011 г. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ в связи с реализацией положений Федерального закона "О техническом регулировании".

Ростехнадзором при ответах на обращения изложены следующие правовые подходы:

технические устройства, не связанные с обращением опасного вещества, также являются техническими устройствами, применяемыми при эксплуатации ОПО (письмо от 15 октября 2015 г. N 11-00-20/871 "О рассмотрении обращения"*(19));

устройства, входящие в систему газоочистки, являются техническими устройствами, применяемыми на ОПО (письмо от 21 июня 2017 г. N 07-00-05/729 "О разъяснении требований законодательства"*(20));

в случаях эксплуатации железнодорожных транспортных средств (в том числе, например, вагонов-цистерн, локомотивов и др.) в порядке реализации производственно-технологических задач и процессов предприятия, то они могут быть отнесены к техническим устройствам, применяемым на ОПО (письмо от 21 июня 2017 г. N 08-00-15/262 "Об экспертизе промышленной безопасности железнодорожных цистерн для перевозки опасных грузов"*(21));

техническое устройство (шахтный вентилятор) не является ОПО, шахтный вентилятор должен быть включен в сведения о составе ОПО при его регистрации (письмо от 28 декабря 2022 г. N 07-00-05/1509 "Ответ на обращение"*(22)).

"Вспомогательные горноспасательные команды"

Это понятие определено как нештатные аварийно-спасательные формирования, созданные организациями, эксплуатирующими ОПО, на которых ведутся горные работы, из числа работников таких организаций.

Данный абзац (как и три следующих) введен с 15 марта 2013 г. Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг.

Этим же Законом пункт 1 ст. 10 комментируемого Закона дополнен абзацем, устанавливающим обязанность организации, эксплуатирующей ОПО, в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии создавать на ОПО I и II классов опасности, на которых ведутся горные работы, вспомогательные горноспасательные команды в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (см. комментарий к указанной статье).

"Обоснование безопасности опасного производственного объекта"

Понятие определено как документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на ОПО и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации ОПО, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации ОПО.

Данный абзац (как и предыдущий и два следующих) введен с 15 марта 2013 г. Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг.

Этим же Законом статья 3 комментируемого Закона дополнена пунктом 4, абзацем 1 которого в действующей редакции предусмотрено, что в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации ОПО требуется отступление от требований ПБ, установленных ФНП в области ПБ, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО, могут быть установлены требования ПБ к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности ОПО (см. комментарий к указанной статье).

"Система управления промышленной безопасностью"

Это понятие определено как комплекс взаимосвязанных организационных и технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей ОПО, в целях предупреждения аварий и инцидентов на ОПО, локализации и ликвидации последствий таких аварий.

Данный абзац (так же, как два предыдущих и следующий) введен с 15 марта 2013 г. Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг.

Этим же Законом статья 11 дополнена пунктом 3, устанавливающим, что организации, эксплуатирующие ОПО I или II класса опасности, обязаны создать системы управления ПБ и обеспечивать их функционирование. Тем же Законом в указанную статью введены пункт 4, определяющий перечень положений, которые должны обеспечивать системы управления ПБ, и пункт 5, предусматривающий установление Правительством РФ требований к документационному обеспечению систем управления ПБ (см. комментарий к ст. 11 Закона).

"Техническое перевооружение опасного производственного объекта"

Это понятие определено как приводящие к изменению технологического процесса на ОПО внедрение новой технологии, автоматизация ОПО или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на ОПО технических устройств.

Данный абзац (как и три предыдущих) введен с 15 марта 2013 г. Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ, принятым в рамках совершенствования контрольно-надзорных функций и оптимизации предоставления государственных услуг.

Как отмечено Ростехнадзором при ответах на обращения, не является техническим перевооружением ОПО:

изменение технологического процесса на объекте, не являющемся ОПО (письмо от 23 декабря 2021 г. N 11-00-15/15943 "Об изменении технологического процесса на объекте, не являющемся опасным производственным объектом"*(23));

замена оборудования, не приводящая к изменению технологического процесса на ОПО (письмо от 14 апреля 2022 г. N 11-00-15/5114 "О рассмотрении обращения"*(24)).

"Экспертиза промышленной безопасности". "Эксперт в области промышленной безопасности"

Данные абзацы введены с 1 января 2014 г. Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 186-ФЗ*(25), внесшим изменения ряд законодательных актов РФ в части проведения экспертизы ПБ, в том числе в ст. 13 комментируемого Закона, регламентирующую экспертизу ПБ (см. комментарий к указанной статье).

Экспертиза ПБ согласно первому из рассматриваемых абзацев представляет собой определение соответствия объектов экспертизы ПБ, указанных в п. 1 ст. 13 комментируемого Закона, предъявляемым к ним требованиям ПБ. Как установлено в абз. 1 п. 2 упомянутой статьи, экспертизу ПБ проводит организация, имеющая лицензию на проведение указанной экспертизы, за счет средств ее заказчика. Согласно п. 3 указанной статьи экспертиза ПБ проводится в порядке, установленном федеральными нормами и правилами в области ПБ, на основании принципов независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники (см. комментарий к указанной статье).

Понятие эксперта в области ПБ определено во втором из рассматриваемых абзацев как физическое лицо, аттестованное в установленном Правительством РФ порядке, которое обладает специальными познаниями в области ПБ, соответствует требованиям, установленным ФНП в области ПБ, и участвует в проведении экспертизы ПБ.

Положение о том, что эксперт в области ПБ должен быть аттестован в установленном Правительством РФ порядке, включено в данный абзац с 31 декабря 2014 г. Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 514-ФЗ*(26).

На основании этого первоначально было издано Постановление Правительства РФ от 28 мая 2015 г. N 509 "Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности"*(27), утвердившее Положение об аттестации экспертов в области промышленной безопасности. На замену данного документа издано Постановление Правительства РФ от 2 июня 2022 г. N 1009 "Об аттестации экспертов в области промышленной безопасности"*(28), которым утверждено действующее с 1 сентября 2022 г. новое Положение об аттестации экспертов в области промышленной безопасности,

Согласно п. 2 названного Положения аттестация экспертов в области ПБ проводится Ростехнадзором. Приказом Ростехнадзора от 30 марта 2020 г. N 138 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по аттестации экспертов в области промышленной безопасности*(29).

ФНП в области ПБ, о которых говорится в рассматриваемом абзаце, являются ФНП в области ПБ "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утв. Приказом Ростехнадзора от 20 октября 2020 г. N 420 (о данном документе см. комментарий к ст. 13 Закона). Названный документ содержит раздел II "Требования к экспертам", отсылающий в части таких требований к названному выше Положению об аттестации экспертов в области промышленной безопасности.

Понятийный аппарат, который используется Законом о безопасности ГТС, определен в его ст. 3. Данная статья содержит определения понятий "гидротехнические сооружения", "эксплуатирующая организация", "собственник гидротехнического сооружения", "чрезвычайная ситуация", "безопасность гидротехнических сооружений", "декларация безопасности гидротехнического сооружения", "критерии безопасности гидротехнического сооружения", "оценка безопасности гидротехнического сооружения", "допустимый уровень риска аварии гидротехнического сооружения", "территория гидротехнического сооружения", "обеспечение безопасности гидротехнического сооружения", "консервация гидротехнического сооружения" и "ликвидация гидротехнического сооружения".