Статья 14.1. Подготовка и аттестация работников в области промышленной безопасности

Статья 14.1. Подготовка и аттестация работников в области промышленной безопасности

1-2. Комментируемая статья предусматривает и регламентирует подготовку и аттестацию работников в области промышленной безопасности. Статья введена с 1 января 2019 г. Федеральным законом от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ, внесшим изменения в отдельные законодательные акты РФ по вопросам подтверждения компетентности работников ОПО, ГТС и объектов электроэнергетики. Тем же Законом в Закон о безопасности ГТС введена статья 9.1, предусматривающая и регламентирующая аттестацию работников по вопросам безопасности ГТС, а в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(180) - статья 28.1, в первоначальной редакции предусматривавшая и регламентировавшая подготовку и аттестацию работников по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики. (После внесения изменений Федеральным законом от 8 декабря 2020 г. N 402-ФЗ*(181) речь идет о подготовке, подтверждении готовности работников к выполнению трудовых функций в сфере электроэнергетики и аттестации работников по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики.)

Как отмечалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ, основной целью законопроекта является совершенствование системы профилактики аварийности в промышленности и топливно-энергетическом комплексе; одними из ключевых факторов аварийности и смертельного травматизма на ОПО, ГТС, объектах электроэнергетики остаются низкий уровень производственной и технологической дисциплины, нехватка квалифицированных специалистов, низкий уровень подготовки специалистов и персонала, недостаточный уровень знаний требований безопасности; вместе с тем вопросы подготовки и аттестации по вопросам ПБ, безопасности ГТС, надежности и безопасности в электроэнергетике в должной мере законодательно не урегулированы; акты Ростехнадзора в данной сфере во многом не соответствуют действующему законодательству об оказании государственных услуг, трудовому законодательству и законодательству об образовании; в связи с этим законопроект предусматривает определение обязанностей работников организаций, осуществляющих деятельность в области ПБ, безопасности ГТС, в сфере электроэнергетики, проходить подготовку и аттестацию по вопросам безопасности, а также определение функций федеральных органов исполнительной власти по данным вопросам; положения законопроекта основываются на действующей системе аттестации работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору.

В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что работники, в том числе руководители организаций, осуществляющие профессиональную деятельность, связанную с проектированием, строительством, эксплуатацией, реконструкцией, капитальным ремонтом, техническим перевооружением, консервацией и ликвидацией ОПО, а также изготовлением, монтажом, наладкой, обслуживанием и ремонтом технических устройств, применяемых на ОПО (при этом в юридико-технических целях введено обозначение "работники"), в целях поддержания уровня квалификации и подтверждения знания требований ПБ обязаны не реже одного раза в пять лет получать дополнительное профессиональное образование в области ПБ и проходить аттестацию в области ПБ.

Пункт 1 статьи также делегирует Правительству РФ полномочие по определению категорий таких работников. Указанное полномочие реализовано в Постановлении Правительства РФ от 13 января 2023 г. N 13 "Об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики" (о данном документе сказано ниже). В пункте 1 названного Постановления определены следующие категории работников, в том числе руководителей организаций (обособленных подразделений организаций), осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с проектированием, строительством, эксплуатацией, реконструкцией, капитальным ремонтом, техническим перевооружением, консервацией и ликвидацией ОПО, а также с изготовлением, монтажом, наладкой, обслуживанием и ремонтом технических устройств, применяемых на ОПО, обязанных получать дополнительное профессиональное образование в области ПБ:

работник, на которого возложены функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля за соблюдением требований ПБ организациями, эксплуатирующими ОПО I, II или III класса опасности;

работники, являющиеся членами аттестационных комиссий организаций, осуществляющих деятельность в области ПБ;

работники, являющиеся специалистами, осуществляющими авторский надзор в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации ОПО;

работники, осуществляющие функции строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта ОПО.

В отношении иных категорий работников в области ПБ пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрено, что их подготовка осуществляется в соответствии с требованиями к таким работникам, установленными ФНП в области ПБ. При этом установлено, что формы указанной подготовки определяются организацией, эксплуатирующей ОПО.

Упомянутым выше Федеральным законом от 29 июля 2018 г. N 271-ФЗ часть 7 ст. 76 "Дополнительное профессиональное образование" Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"*(182) дополнена пунктом 3, устанавливающим, что типовые дополнительные профессиональные программы в области ПБ ОПО утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области ПБ, т.е. Ростехнадзором (см. комментарий к ст. 5 Закона) по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, т.е. с МЧС России (см. комментарий к ст. 10 Закона).

На основании указанной нормы Приказом Ростехнадзора от 13 апреля 2020 г. N 155 "Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области промышленной безопасности"*(183) утверждены следующие типовые дополнительные профессиональные программы (программы повышения квалификации):

1) "Требования промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности";

2) "Требования промышленной безопасности в нефтяной и газовой промышленности";

3) "Требования промышленной безопасности в металлургической промышленности";

4) "Требования промышленной безопасности в горнорудной промышленности";

5) "Требования промышленной безопасности в угольной промышленности";

6) "Требования промышленной безопасности в области маркшейдерского обеспечения горных работ";

7) "Требования промышленной безопасности на объектах газораспределения и газопотребления";

8) "Требования промышленной безопасности к оборудованию, работающему под давлением";

9) "Требования промышленной безопасности к подъемным сооружениям";

10) "Требования промышленной безопасности при транспортировании опасных веществ";

11) "Требования промышленной безопасности на объектах хранения и переработки растительного сырья";

12) "Требования промышленной безопасности, относящиеся к взрывным работам".

Об утверждении названных дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации) сообщено информацией Рособрнадзора "Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) информирует об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области промышленной безопасности"*(184). Как отмечено при этом, типовые дополнительные профессиональные программы содержат, в числе прочего: цель и планируемые результаты обучения, включая карту компетенций; примерный учебный план программы повышения квалификации, включая матрицу соотнесения учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) учебного плана дополнительных профессиональных программ и формируемых в них профессиональных компетенций; календарный учебный график; примерное содержание рабочей программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей); организационно-педагогические условия реализации дополнительных профессиональных программ; формы аттестации и др.

3. Положения п. 3 комментируемой статьи устанавливают случаи и сроки проведения первичной аттестации работников в области ПБ. Как установлено данным пунктом, такая аттестация проводится не позднее одного месяца:

при назначении работника на соответствующую должность;

при переводе работника на другую работу, если при исполнении трудовых обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации по другим областям аттестации;

при заключении работником трудового договора с другим работодателем, если при исполнении трудовых обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации по другим областям аттестации.

В соответствии с п. 2 Положения об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 января 2023 г. N 13 (о данном документе сказано ниже), аттестацию, в том числе первичную аттестацию, в случаях, предусмотренных пунктом 3 комментируемой статьи, абзацами 3-6 ст. 9.1 Закона о безопасности ГТС, проходят следующие категории работников:

а) руководители организаций (обособленных подразделений организаций), осуществляющих проектирование, строительство, эксплуатацию, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию ОПО I, II или III класса опасности, а также монтаж, наладку, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на ОПО I, II или III класса опасности, проектирование, строительство, капитальный ремонт, эксплуатацию, реконструкцию, консервацию и ликвидацию, а также техническое обслуживание, эксплуатационный контроль и текущий ремонт ГТС, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие профессиональную деятельность, указанную в данном подпункте (при этом в юридико-технических целях введено обозначение "организации");

б) работник, на которого возложены функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля за соблюдением требований ПБ на ОПО, эксплуатационного контроля и контроля за показателями состояния ГТС, авторского надзора в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации ОПО, ГТС, строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта ОПО, ГТС;

в) работники, на которых возложено руководство производственной деятельностью при осуществлении видов деятельности, отнесенных к предмету регулирования законодательства в области ПБ ОПО, безопасности ГТС;

г) не указанные в подп. "а"-"в" данного пункта работники, являющиеся членами аттестационных комиссий организаций.

Согласно п. 3 названного Положения каждый из работников, указанных в п. 2 данного Положения, проходит аттестацию только в той области аттестации, которая соответствует занимаемой им должности и выполняемым трудовым обязанностям, и в объеме требований безопасности в соответствующей области, необходимых для выполнения возложенных на него трудовых обязанностей.

Пунктом 2 Особенностей разрешительных режимов в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов, безопасности гидротехнических сооружений, электроэнергетики и теплоснабжения, являющихся Приложением N 4 к Постановлению Правительства РФ от 12 марта 2022 г. N 353 "Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 и 2023 годах" (наименование Постановления в ред. Постановления Правительства РФ от 4 октября 2022 г. N 1759), установлено, что первичная аттестация в области ПБ, по вопросам безопасности ГТС, безопасности в сфере электроэнергетики проводится не позднее трех месяцев со дня:

назначения на соответствующую должность;

перевода на другую работу, если при исполнении трудовых обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации по другим областям аттестации;

заключения трудового договора с другим работодателем, если при исполнении трудовых обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации по другим областям аттестации.

Там же (в ред. Постановления Правительства РФ от 15 октября 2022 г N 1839*(185)) установлено, что данный пункт применяется до 31 декабря 2023 г.

4. Пункт 4 комментируемой статьи в рамках регламентации внеочередной аттестации работников в области ПБ делегирует Правительству РФ полномочие по определению случаев проведения такой аттестации.

Указанное полномочие реализовано в Положении об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 января 2023 г. N 13 (о данном документе сказано ниже),

В соответствии с п. 12 названного Положения внеочередная аттестация работников, указанных в п. 2 и 4 данного Положения, проводится в территориальной аттестационной комиссии или ведомственной аттестационной комиссии в случае, если в отношении работников выявлены нарушения обязательных требований, определенные в актах, содержащих результаты проведения технического расследования причин аварии на ОПО, ГТС, расследования причин аварии в электроэнергетике.

5. Абзацем 1 п. 5 комментируемой статьи установлено, что аттестация работников в области ПБ проводится в объеме требований ПБ, необходимых для исполнения ими трудовых обязанностей.

При этом в абз. 2 данного пункта предусмотрено, что при аттестации работников в области ПБ проводится проверка знания требований ПБ в соответствии с областями аттестации, определяемыми федеральным органом исполнительной власти в области ПБ, т.е. Ростехнадзором (см. комментарий к ст. 5 Закона).

На основании данной нормы, а также соответствующих норм ст. 9.1 Закона о безопасности ГТС и ст. 28.1 Федерального закона "Об электроэнергетике" Приказом Ростехнадзора от 4 сентября 2020 г. N 334 утвержден Перечень областей аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики*(186). Названный Перечень включает следующие разделы:

"Общие требования промышленной безопасности";

"Требования промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности";

"Требования промышленной безопасности в нефтяной и газовой промышленности";

"Требования промышленной безопасности в металлургической промышленности";

"Требования промышленной безопасности в горной промышленности";

"Требования промышленной безопасности в угольной промышленности";

"Требования по маркшейдерскому обеспечению безопасного ведения горных работ";

"Требования промышленной безопасности на объектах газораспределения и газопотребления";

"Требования промышленной безопасности к оборудованию, работающему под давлением";

"Требования промышленной безопасности к подъемным сооружениям";

"Требования промышленной безопасности при транспортировании опасных веществ";

"Требования промышленной безопасности на объектах хранения и переработки растительного сырья";

"Требования промышленной безопасности, относящиеся к взрывным работам";

"Требования безопасности гидротехнических сооружений";

"Требования к порядку работы в электроустановках потребителей";

"Требования к эксплуатации электрических станций и сетей".

6-8. В пункте 6 статьи предусмотрено существование следующих аттестационных комиссий, которыми проводится аттестация работников в области ПБ:

аттестационные комиссии, формируемые федеральными органами исполнительной власти в области ПБ, то есть Ростехнадзором, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, ГУСП и ФСИН России (см. комментарий к ст. 5 Закона);

аттестационные комиссии, формируемыми организациями, осуществляющими деятельность в области ПБ.

При этом пункт 7 комментируемой статьи делегирует Правительству РФ полномочие по определению категорий работников, проходящих аттестацию в области ПБ в аттестационных комиссиях, формируемых федеральными органами исполнительной власти в области ПБ.

В пункте 8 комментируемой статьи на случай, когда в организации, осуществляющей деятельность в области ПБ, аттестационная комиссия не сформирована, установлено, что аттестация работников в области ПБ проводится аттестационной комиссией, формируемой соответствующим федеральным органом исполнительной власти в области ПБ.

Более детальная регламентация содержится в Положении об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 января 2023 г. N 13 (о данном документе сказано ниже). Так, в пункте 5 названного Положения указано, что аттестация проводится аттестационными комиссиями, формируемыми:

а) Ростехнадзором (при этом в юридико-технических целях введено обозначение "центральная аттестационная комиссия");

б) территориальными органами Ростехнадзора (в юридико-технических целях введено обозначение "территориальные аттестационные комиссии");

в) Минобороны России, ФСИН России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, ГУСП (в юридико-технических целях введено обозначение "ведомственные аттестационные комиссии");

г) организациями (в юридико-технических целях введено обозначение "аттестационные комиссии организаций"). Организацией могут быть сформированы главная аттестационная комиссия и отдельные аттестационные комиссии в обособленных подразделениях организации. Сформировать единую аттестационную комиссию могут две и более организации.

В соответствии с п. 6 названного Положения в ведомственных аттестационных комиссиях проходят первичную и периодическую аттестацию:

а) члены аттестационных комиссий организаций и иные указанные в подп. "а" и "б" п. 2 и п. 4 данного Положения работники организаций, в отношении которых специальные разрешительные, контрольные или надзорные функции в области ПБ, безопасности в сфере электроэнергетики осуществляются Минобороны России, ФСИН России, ФСБ России, ФСО России, СВР России либо ГУСП (при этом в юридико-технических целях введено обозначение "организации, обеспечивающие безопасность государства");

б) указанные в подп. "в" п. 2 данного Положения работники организаций, обеспечивающих безопасность государства, - в случаях, если в них не сформированы аттестационные комиссии организаций.

Согласно п. 7 названного Положения в территориальных аттестационных комиссиях проходят первичную и периодическую аттестацию:

а) члены аттестационных комиссий организаций и иные указанные в подп. "а" и "б" п. 2 и п. 4 данного Положения работники (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 9-11 данного Положения, и работников организаций, обеспечивающих безопасность государства);

б) указанные в подп. "в" п. 2 данного Положения работники (за исключением работников организаций, обеспечивающих безопасность государства) - в случаях, если в организациях не сформированы аттестационные комиссии организаций.

Пунктами 8-11 названного Положения установлено следующее:

в случае если работник соответствует одновременно критериям аттестации в территориальной аттестационной комиссии и аттестационной комиссии организации, аттестация проводится территориальной аттестационной комиссией (п. 8);

в единой аттестационной комиссии аттестацию проходят члены главных аттестационных комиссий и иные указанные в подп. "б" и "в" п. 2 данного Положения работники организаций, сформировавших единую аттестационную комиссию (п. 9);

в главной аттестационной комиссии аттестацию проходят члены аттестационных комиссий обособленных подразделений организаций, руководители обособленных подразделений, лица, ответственные за осуществление производственного контроля в обособленных подразделениях организации, и иные указанные в подп. "б" и "в" п. 2 данного Положения работники организации, сформировавшей главную аттестационную комиссию (п. 10);

указанные в подп. "а"-"в" п. 2 данного Положения работники организаций, выполняющих работы или оказывающих услуги организациям, эксплуатирующим опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения, проходят аттестацию в аттестационных комиссиях организаций, в трудовых отношениях с которыми они состоят, или в аттестационных комиссиях организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения (в случае если это предусмотрено локальным нормативным актом организации) (п. 11).

Приказом Ростехнадзора от 6 июля 2020 г. N 256 соответственно ранее действовавшему Положению об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2019 г. N 1365 (о данном документе сказано ниже), утверждено Положение об аттестационных комиссиях по аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики*(187).

9. Пункт 9 комментируемой статьи делегирует Правительству РФ полномочие по установлению порядка проведения аттестации в области ПБ. Аналогично в ч. 9 ст. 9.1 Закона о безопасности ГТС предусмотрено, что порядок проведения аттестации по вопросам безопасности гидротехнических сооружений устанавливается Правительством РФ, а абз. 2 п. 5 ст. 28.1 Федерального закона "Об электроэнергетике" (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2020 г. N 402-ФЗ) - что порядок проведения аттестации руководителей (заместителей руководителей) организаций по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики устанавливается Правительством РФ.

На основании указанных норм издано Постановление Правительства РФ от 13 января 2023 г. N 13 "Об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики"*(188), которым в том числе утверждено Положение об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики.

Названное Постановление действует с 1 сентября 2023 г. До этого действовало изданное на основании соответствующих норм Постановление Правительства РФ от 25 октября 2019 г. N 1365 "О подготовке и об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики"*(189), которым также в том числе было утверждено Положение об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики.

Соответственно указанному документу Приказом Ростехнадзора от 26 ноября 2020 г. N 459 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставления государственной услуги по организации проведения аттестации по вопросам промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики*(190).

10. В абзац 1 п. 10 комментируемой статьи установлено, что работники, не прошедшие аттестацию в области ПБ, не допускаются к работе на ОПО. Соответственно речь идет об отстранении от работы, которое регламентировано положениями ст. 76 ТрК РФ. Частями 2 и 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2013 г. N 317-ФЗ*(191)) установлено следующее:

работодатель отстраняет от работы (не допускает к работе) работника на весь период времени до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы или недопущения к работе, если иное не предусмотрено данным Кодексом, другими федеральными законами (ч. 2);

В период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом или иными федеральными законами. В случаях отстранения от работы работника, который не прошел обучение и проверку знаний и навыков в области охраны труда либо обязательный медицинский осмотр не по своей вине, ему производится оплата за все время отстранения от работы как за простой (ч. 3).

Абзац 2 п. 10 комментируемой статьи предусматривает право работников, не прошедших аттестацию в области ПБ, обжаловать (хотя точнее было бы указать "оспаривать") решения соответствующей аттестационной комиссии в судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

При этом подлежат применению положения гл. 22 "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" КАС РФ. Применение положений названной главы разъяснено в Постановлении Пленума ВС России от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(192).

Названное выше Положении об аттестации в области промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 января 2023 г. N 13, предусматривает и регламентирует подачу и рассмотрение апелляции на решения, действия (бездействие) территориальных аттестационных комиссий:

апелляции на решения, действия (бездействие) территориальных аттестационных комиссий рассматриваются центральной аттестационной комиссией (п. 13);

заявитель вправе обжаловать решения, действия (бездействие) территориальных аттестационных комиссий в течение 30 календарных дней со дня принятия такого решения комиссией (п. 49);

апелляция на решения, действия (бездействие) территориальных аттестационных комиссий рассматривается центральной аттестационной комиссией в течение 10 рабочих дней со дня ее получения (п. 50);

для подачи апелляции на решения, действия (бездействие) территориальной аттестационной комиссии заявитель подает заявление об апелляции, форма которого утверждается Ростехнадзором (п. 52);

по результатам рассмотрения апелляции на решения, действия (бездействие) территориальных аттестационных комиссий центральной аттестационной комиссией принимается решение об аттестации или об отказе в аттестации аттестуемого лица (п. 53).