Нецелевое использование бюджетных средств: кого оштрафовать по ст. 15.14 КоАП РФ? (подготовлено экспертами компании "Гарант", 2024 г.)

Нецелевое использование бюджетных средств:
кого оштрафовать по ст. 15.14 КоАП РФ?

март 2024 г.

Административная ответственность - универсальный вид юридической ответственности. Однако правоприменительная практика обнаруживает, что привлекая к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ не только должностных лиц участников бюджетного процесса, но и непосредственно участников бюджетного процесса в качестве юридического лица, должностные лица органов государственного финансового контроля не учитывают их бюджетно-правовой статус.

Состав правонарушения, предусмотренный ст. 15.14 КоАП РФ и призванный охранять установленный порядок использования бюджетных средств, закрепляет санкции за нецелевое их использование, позволяет применить указанные санкции не только к должностным лицам, но и юридическим лицам. Исключений, не позволяющих привлекать к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств юридических лиц, определенных в ст. 6 БК РФ в качестве получателей бюджетных средств, данная норма не предусматривает. Отсутствие таких исключений, по всей видимости, и указывает должностным лицам органов внутреннего финансового контроля на возможность привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств участников бюджетного процесса.

Финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами и подведомственных им казенных учреждений осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы (ст. 161, 162 БК РФ). Постановление по делу административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ, вынесенное в отношении получателя бюджетных средств, должно быть исполнено за счет средств соответствующего бюджета: оно обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами (ст. 31.2 КоАП РФ). Постановления о привлечении к административной ответственности получателей бюджетных средств в качестве юридических лиц должны быть исполнены за счет средств бюджета публично-правового образования. Вместе с тем орган публичной власти, будучи получателем бюджетных средств, не может претерпевать меры административного принуждения имущественного характера таким же образом, каким их претерпевают юридические лица частного права.

Правоприменительная практика свидетельствует о применении административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств непосредственно к получателям бюджетных средств как юридическим лицам, невзирая на то, что подобный подход увеличивает расходы бюджета, не связанные с удовлетворением публичных потребностей*(1). Причем случаи применения подобного подхода характерны не только для органов государственного внутреннего финансового контроля субъектов РФ, но и для органов Федерального казначейства*(2). Фактически это означает, что властный субъект (публично-правовое образование) за совершенное бюджетное нарушение применяет штрафные санкции к субъекту административного правонарушения, который также является публично-правовым образованием.

Вместе с тем, институт бюджетно-правовой ответственности, характеризующийся, как и все финансовое право, преобладанием императивного метода правового регулирования в упорядочивании общественных отношений, ограничивает возможность участников бюджетных правоотношений определять принадлежащие им права и обязанности, исходя из фактических обстоятельств конкретной ситуации. Определяя получателя бюджетных средств как юридическое лицо в качестве субъекта административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, органам государственного (муниципального) финансового контроля целесообразно учитывать положения п. 3 ст. 306.1 БК РФ, согласно которым ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ, при наличии соответствующих оснований подлежат должностные лица участников бюджетного процесса. Возможность привлечения субъектов публичной власти к юридической ответственности, в частности, к административной, положениями БК РФ не предусмотрена.

В ряде случаев органы внутреннего государственного финансового контроля привлекают к административной ответственности в качестве юридических лиц получателей бюджетных средств того публично-правового образования, от имени которого соответствующие органы осуществляют полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю*(3). В подобной ситуации административное наказание не только утрачивает карательную функцию, поскольку приводит к совпадению в одном лице должника и кредитора (доходы в виде штрафных санкций подлежат зачислению с бюджет того публично-правового образования, из бюджета которого будут осуществлены расходы), но и одновременно возлагает дополнительные обязанности на соответствующих участников бюджетного процесса в части проведения процедур, связанных с исполнением бюджета по расходам (внесение изменений в бюджетную роспись, доведение бюджетных данных, учет и исполнение денежных обязательств).

Таким образом несмотря на то, что получатели бюджетных средств являются юридическими лицами, возможность привлечения их к административной ответственности за административные правонарушения имущественного характера создает дисбаланс в финансовой системе государства. Привлечение получателей бюджетных средств к административной ответственности фактически означает, что государство наказывает само себя за то, что в силу объективных или субъективных причин не смогло обеспечить надлежащее исполнение соответствующих правил и норм, которые само же и установило*(4).

В целях исключения такого дисбаланса вопрос о привлечении субъектов публичной власти к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства (ч. 1 ст. 15.15, ст. 15.15.1 - 15.15.5, 15.15.6 - 15.15.15 КоАП РФ) решен персонифицировано, то есть субъектами административных правонарушений признаются только должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственных им казенных учреждений в случаях, когда за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими служебных обязанностей предусмотрена административная ответственность. Исключением из данного правила в настоящее время является административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ - нецелевое использование бюджетных средств. Однако, как было отмечено выше, отсутствие в данной норме исключений само по себе не указывает на безусловную возможность привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств участников бюджетного процесса в качестве юридических лиц: вопрос о выборе субъекта административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств необходимо решать с учетом бюджетно-правового статуса органов публичной власти.

Шершнева Анна
заместитель руководителя направления
"Бюджетная сфера" компании "Гарант",
советник государственной гражданской службы РФ 2 класса

___________________________

*(1) Смотрите, в частности:

- Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2023 г. N 15АП-17769/23 по делу N А32-13326/2022;

- Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 августа 2023 г. N Ф08-7468/23 по делу N А32-61441/2022;

- Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 мая 2022 г. N Ф02-1427/22 по делу N А58-6259/2021;

- Решение Арбитражного суда Республики Саха от 19 февраля 2024 г. по делу N А58-10992/2023;

- Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 9 февраля 2024 г. по делу N А32-29966/2022;

- Решение Арбитражного суда Амурской области от 5 декабря 2023 г. по делу N А04-10334/2023;

- Решение Арбитражного суда Ивановской области от 11 марта 2024 г. по делу N А17-6641/2022;

- Решение Арбитражного суда Республики Саха от 19 февраля 2024 г. по делу N А58 10992/2023;

*(2) Смотрите, например, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 января 2023 г. N Ф02-6824/22 по делу N А78-724/2021.

*(3) Смотрите, в частности:

- Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2023 г. N 18АП-13108/23 по делу N А07-16834/2023;

- Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2023 г. N 15АП-12665/23 по делу N А32-22903/2023;

- Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2023 г. N 15АП-3249/23 по делу N А32-1701/2022;

- Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 мая 2022 г. N Ф08-3842/22 по делу N А32-38502/2021;

- Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24 января 2024 г. по делу N А32-41609/2023.

*(4) Подобного мнения придерживаются и представители судебных инстанций (О некоторых актуальных проблемах административной ответственности юридических лиц (по материалам арбитражно-судебной практики) (П.И. Кононов, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 3, март 2012 г.)).