Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 22 ноября 2023 г. N 066/06/106-4176/2023

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области по контролю в сфере закупок (далее по тексту - Комиссия)

посредством использования интернет-видеоконференции, которая обеспечивает возможность участия сторон, в 14-30, при участии представителей:

- заказчика в лице ГКУ СО "Фонд жилищного строительства",

- уполномоченного органа в лице Департамента государственных закупок Свердловской области,

- в отсутствие представителя заявителя ООО "Досуг сервис", уведомленного надлежащим образом о месте и времени заседания Комиссии,

рассмотрев жалобу ООО "Досуг сервис" (вх. N 25168-ЭП/23 от 16.11.2023 г.) о нарушении заказчиком при осуществлении закупки путем проведения электронного аукциона на приобретение жилых помещений путем инвестирования на территории г. Первоуральска Свердловской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей , в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 г. N 1296-ПП "Об утверждении государственной программы Свердловской области "Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2027 года" (извещение N 0162200011823003016), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии со статьей 99, 106 Закона о контрактной системе

У С Т А Н О В И Л А:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области поступила жалоба ООО "Досуг сервис" (вх. N 25168-ЭП/23 от 16.11.2023 г.) о нарушении заказчиком при осуществлении закупки путем проведения электронного аукциона на приобретение жилых помещений путем инвестирования на территории г. Первоуральска Свердловской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей , в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 г. N 1296-ПП "Об утверждении государственной программы Свердловской области "Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2027 года" (извещение N 0162200011823003016) Закона о контрактной системе, соответствующая требованиям ст. 105 Закона о контрактной системе.

В своей жалобе заявитель указывает, что что заказчиком неправомерно в один лот объединено инвестирование в строительство сразу 6 жилых помещений, что делает его укрупненным и исключает возможность обеспечения конкуренции при проведении данной процедуры закупки. Также указывает, что извещением предусмотрено требование к участникам закупки в виде наличия действующего разрешения на строительство в отношении объекта(-ов) строительства, что также существенно, по мнению заявителя, ограничивает конкуренцию и дает преимущество другим участникам аукциона, не завершившим проекты строительства. Просит признать жалобу обоснованной.

Представитель заказчика пояснил, что нарушений при формировании лота не допущено, заказчик сформировал объект закупки исходя из своей потребности. Представитель уполномоченного органа с доводами жалобы не согласился. Просили признать жалобу необоснованной.

По обстоятельствам дела Комиссией установлено следующее:

10.11.2023 г. на официальном сайте в единой информационной системе в сфере закупок было опубликовано извещение о проведении процедуры электронного аукциона N 0162200011823003016 на приобретение жилых помещений путем инвестирования на территории г. Первоуральска Свердловской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей , в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 г. N 1296-ПП "Об утверждении государственной программы Свердловской области "Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2027 года".

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (ч. 1 ст. 8 Закона о контрактной системе).

В силу ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Электронный аукцион начинается с размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. Заявка на участие в закупке должна содержать информацию и документы, предусмотренные подпунктами "м" - "п" пункта 1, подпунктами "а" - "в" пункта 2, пунктом 5 части 1 статьи 43 настоящего Федерального закона. Заявка также может содержать информацию и документы, предусмотренные подпунктом "д" пункта 2 части 1 статьи 43 настоящего Федерального закона (ч. 1 ст. 49 Закона о контрактной системе).

Извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона (п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе).

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе заказчик в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при описании объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться (ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе).

Комиссией установлено, что наименованием объекта закупки является "приобретение жилых помещений путем инвестирования на территории г. Первоуральска Свердловской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей , в соответствии с постановлением Правительства Свердловской области от 24.10.2013 г. N 1296-ПП "Об утверждении государственной программы Свердловской области "Реализация основных направлений государственной политики в строительном комплексе Свердловской области до 2027 года" (структурированная форма извещения).

В соответствии с проектом контракта результатом инвестиционной деятельности будут 6 жилых помещений (квартира/ы), построенных в соответствии с проектной документацией и с характеристиками, определенными описанием объекта закупки (п. 1.2 проекта контракта).

Функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (требования к техническим и функциональным характеристикам, эксплуатационным характеристикам жилого помещения (квартиры)) содержаться в описании объекта закупки.

Согласно п. 1.2 требований к составу, содержанию заявки участник закупки должен подтвердить свое соответствие требованиям п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе в виде предоставления в составе заявки действующего разрешения на строительство в отношении объекта(-ов) строительства, которое подтверждается копией разрешения на строительство.

В силу п. 2 ч. 29 ст. 34 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе определить:

2) требования к формированию лотов при осуществлении закупок отдельных видов товаров, работ, услуг.

Вместе с тем, нормативного правового акта, регламентирующего порядок формирования лота на закупку жилых помещений для целей обеспечения жилым помещением детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по настоящий момент не принято, что означает самостоятельное формирование заказчиком предмета закупки с учетом требований антимонопольного законодательства и исходя из собственных потребностей.

Однако в силу ст. 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается, в том числе, на принципе обеспечения конкуренции: заказчики при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствуют их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.

Согласно п. 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017 г., при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Таким образом, в один лот могут быть включены товары, работы, услуги, которые отвечают одновременно двум критериям: и функционально, и технологически связанные между собой.

Необоснованное укрупнение лотов путем включения в состав одного лота различных жилых помещений, технологически и функционально не связанных между собой, может повлечь невозможность участия в закупках лиц, имеющих в собственности меньшее количество жилых помещений, либо же не имеющих опыта, который бы удовлетворял установленным требованиям универсальной предквалификации.

Комиссией установлено, оспариваемая закупка проводилась заказчиком с целью необходимости обеспечения жилыми помещениями на территории Первоуральского городского округа 390 детей-сирот, стоящих на учете по состоянию на 01.10.2023 г., в том числе у которых возникло право 274 человек. Таким образом, потребность ГКУ СО "Фонд жилищного строительства" в приобретении жилых помещений составляет 274 квартиры.

Из пояснений представителя заказчика следует, что обоснование НМЦК проводилось методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка) путем размещения запроса в единой информационной системе в сфере закупок, на который получены ценовые предложения от организаций о готовности реализации 6 и более жилых помещений единовременно в рамках закупки жилых помещений путем инвестирования в строительство. На основании чего заказчиком определен способ приобретения жилых помещений путем инвестирования в строительство многоквартирных жилых домов, что обусловлено потребностью заказчика.

Так, формирование лота таким образом обусловлено необходимостью расселения социально незащищенных категорий населения, состоящих на учете территориального образования ГО Первоуральск, что коррелируется с предоставленным заказчику законом правом по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности.

В рассматриваемом случае инвестирование в строительство 6 квартир в рамках одной закупки обусловлено их единым предназначением (расселение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете на территории одного муниципального образования).

Данные действия заказчика позволяют оптимизировать организационные и финансовые затраты, в том числе обеспечить более эффективный контроль за исполнением контракта одним подрядчиком.

Кроме того, Комиссией получены ответы от следующих застройщиков: ООО "СЗ "Альянс-Инвест" (вх. N 25567-ЭП/23 от 22.11.2023 г.), ЖСК "Папанинцев-1" (вх. N 25598-ЭП/23 от 22.11.2023 г.), согласно которым указанные хозяйствующие субъекты, имевшие на момент публикации извещения о проведении закупки действующее разрешение на строительство, имели возможность принять участие в оспариваемой закупочной процедуре, которые, однако, по различным причинам, заявку не подавали (в виду неподходящая НМЦК, несоответствие закупки бизнес-плану предприятия и иное).

Также, на участие в данной закупке были поданы заявки ООО "Метод", участник обладал предусмотренным извещением разрешением на строительство.

Вышеприведенные обстоятельства исключают возможность наличия ограничения конкуренции в рассматриваемой закупочной процедуре.

Кроме того, постановлением Правительства Свердловской области от 24.04.2013 N 527-ПП (ред. от 21.09.2023) "Об утверждении Порядка приобретения (строительства) жилых помещений, зачисляемых в государственный специализированный жилищный фонд Свердловской области, для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, и Порядка предоставления жилых помещений, зачисленных в государственный специализированный жилищный фонд Свердловской области, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет" установлено, что заказчик в соответствии с Законом о контрактной системе осуществляет приобретение жилых помещений, работ по строительству жилых помещений для детей-сирот в пределах лимитов бюджетных обязательств и в соответствии с бюджетной росписью Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области и заключает государственные контракты на приобретение жилых помещений, государственные инвестиционные контракты на приобретение жилых помещений путем инвестирования в строительство, государственные контракты на участие в долевом строительстве, государственные контракты на выполнение проектных и подрядных работ, заключаемые на строительство жилых помещений для государственных нужд Свердловской области (п. 6).

Таким образом, право заказчика заключать различные виды договоров, в том числе государственные инвестиционные контракты на приобретение жилых помещений путем инвестирования в строительство, закреплено как федеральным, так и областным законодательством.

Указание заказчиком в извещении способа реализации государственной программы как "приобретение путем инвестирования в строительство" обусловлено приобретением товара в наибольшей степени удовлетворяющего потребности заказчика и не привело к ограничению конкуренции, что подтверждается вышеприведенными обстоятельствами.

Требование же о необходимости наличия действующего разрешения на строительство в отношении объекта(-ов) строительства, которое подтверждается копией разрешения на строительство, обуслволено тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Согласно п. 1 ч. 6 ст. 5.2 ГрК РФ выдача разрешения на строительство (за исключением случаев, если для строительства объекта капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство) является мероприятием в рамках строительства объекта капитального строительства.

Заказчиком в описании объекта закупки установлено требование к сроку ввода в эксплуатацию завершенного строительством жилого дома: не позднее 30.10.2024 года.

Исходя из положений раздела 5 проекта контракта следует, что жилые помещения приобретаются у застройщика.

Таким образом, с учетом установленных в извещении требований к объекту закупки, условий проекта контракта, Комиссия полагает установление заказчиком требования о наличии разрешения на строительство обоснованным и подтверждающим соответствие участника закупки вышеуказанным требованиям.

Заявитель в жалобе также заявляет о нарушении заказчиком ч. 3 ст. 17 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ.

При этом, Комиссия поясняет следующее.

Антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ (далее по тексту - ГК РФ) и состоит из Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон о защите конкуренции) и иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции).

Под конкуренцией согласно п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Хозяйствующий субъект - коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Частью 3 ст. 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд состоит из Закона о контрактной системе, а также иных федеральных законов, регулирующих указанные отношения, в частности Закона о защите конкуренции (ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе) (Обзор судебной практики, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.09.2016).

Включение в состав одного лота, объекта закупки товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, является нарушением порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ч. 4. 1 ст. 7.30 КоАП РФ).

Кроме того, в Письме от 04.09.2017 N ИА/60890/17 ФАС России указывает, что нормы Закона о контрактной системе носят специальный характер, по отношению к Закону о защите конкуренции, поскольку последний устанавливает общие антимонопольные запреты в отношении действий (бездействия) органов власти, хозяйствующих субъектов и иных участников рынка, при этом Закон о контрактной системе закрепляет специфику отношений в сфере осуществления закупочной деятельности, конкретные особенности порядка, в том числе способов и процедур осуществления закупок.

Соответственно, и нормы КоАП, устанавливающие административную ответственность за нарушения Закона о контрактной системе, обладают специальным характером по отношению к нормам КоАП, предусматривающим административную ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.

Учитывая изложенное, в случаях поступления информации о нарушении одновременно запретов, установленных Законом о защите конкуренции и Законом о контрактной системе, регулирующим закупочную деятельность, антимонопольному органу следует в приоритетном порядке руководствоваться и применять специальные нормы Закона о контрактной системе, а также соответствующие положения КоАП, устанавливающие административную ответственность за нарушение Закона о контрактной системе.

Основной целью законодательства о контрактной системе является не столько обеспечение максимально широкого круга участников закупки, сколько повышение результативности осуществления закупок путем выявления в результате закупки лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям публично-правового образования, муниципального заказчика в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления их функций и полномочий.

Учитывая изложенное, в действиях заказчика нарушений не выявлено.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст. 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Комиссия,

Р Е Ш И Л А:

1. Жалобу ООО "Досуг сервис" признать необоснованной.

2. В действиях заказчика в лице ГКУ СО "Фонд жилищного строительства", уполномоченного органа в лице Департамента государственных закупок Свердловской области, закупочной комиссии нарушений Закона о контрактной системе не выявлено.

3. Заказчику в лице ГКУ СО "Фонд жилищного строительства", уполномоченному органу в лице Департамента государственных закупок Свердловской области, закупочной комиссии предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе не выдавать.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.