Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области от 25 апреля 2024 г. N 056/06/106-482/2024

Резолютивная часть решения оглашена 25 апреля 2024 года

Решение в полном объеме изготовлено 02 мая 2024 года

Комиссия Оренбургского УФАС России по контролю в сфере осуществления закупок (далее по тексту - Комиссия Оренбургского УФАС России) в составе:

Председателя Комиссии: Быховца И.А., Членов Комиссии: _

рассмотрение жалобы осуществлялось посредством видео-конференц-связи в присутствии представителей:

Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области - _

Государственного казенного учреждения Оренбургской области "Центр организации закупок" _

Общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" - _

рассмотрев жалобу Общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" на действия Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по разработке документа территориального планирования и документа градостроительного зонирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (номер извещения N 0853500000324002556),

УСТАНОВИЛА:

19 апреля 2024 г. в Оренбургское УФАС России через Единую информационную систему (далее - ЕИС) поступила жалоба Общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" (далее - Заявитель) на действия Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области (далее - Заказчик) при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по разработке документа территориального планирования и документа градостроительного зонирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (номер извещения N 0853500000324002556).

В связи с поступившей жалобой, в порядке ч. 7 ст.106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Заказчику, Государственному казенному учреждению Оренбургской области "Центр организации закупок" (далее - Уполномоченный орган) выставлено требование о приостановлении осуществления закупки в части заключения контракта до рассмотрения жалобы по существу.

Представитель Заявителя доводы жалобы поддержал в полном объеме, пояснив, что в извещении Заказчиком установлено обязательное требование к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности (далее - лицензия) на право выполнения работ, предусмотренных пунктами 2 и 8 Перечня работ, составляющих геодезическую и картографическую деятельность, подлежащих лицензированию (далее - Перечень), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. N 1126.

При этом, требование о наличии лицензии по пункту 2 Перечня является излишним, незаконным. Данная лицензия не требуется для выполнения работ, содержащихся в техническом задании (приложение N 1 к государственному контракту).

Работы, предусмотренные пунктом 8 Перечня, связанные с установлением границ населенных пунктов, подготовкой графического и координатного описания этих границ, выполняются при разработке документа территориального планирования (генерального плана поселения, городского округа, муниципального округа) (статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Подпунктом 8.1.2 пункта 11 технического задания (приложение N 1 к государственному контракту) установлено, что сведения (о границах населенных пунктов), согласно части 5.1 статьи 23 ГрК РФ, представляются в электронном виде в формате XML-документов для направления сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Подготовка указанных сведений выполняется на основании действующей лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности.

Как пояснил представитель Заявителя, для выполнения работ по государственному контракту разработчику необходима лицензия на установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов (пункт 8 Перечня), что подтверждается позицией Росреестра (письмо Центрального аппарата Росреестра от 07 апреля 2022 г. N 13-00285/22, письмо Управления Росреестра Нижегородской области от 03 февраля 2022 г. N 11-01942-их/22, письмо Управления Росреестра Хабаровского края от 13 марта 2022 г. N 09-исх./22/02357).

Разделом 10 технического задания определено, что к задачам проекта генерального плана и проекта правил землепользования и застройки относится в том числе установление границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования сельсовета, для внесения в ЕГРН в соответствии с требованиями п. 5.1 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ и требованиями к отраслевым пространственным данным Оренбургской области.

По мнению Заявителя, Заказчик ошибочно полагает, что для подготовки сведений о границах населенных пунктов необходима также лицензия на вид работ, предусмотренный пунктом 2 Перечня, в рамках государственного контракта, заключаемого по результатам настоящей закупки, работы по созданию и (или) обновлению государственных топографических карт или государственных топографических планов выполняться не будут.

Топографические материалы, включая государственные топографические карты и планы, могут использоваться в качестве исходных данных при подготовке генерального плана. При этом сами карты, входящие в состав генерального плана, топографическими не являются.

В силу статьи 15 Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 431-ФЗ) картографические материалы подразделяются на отдельные виды в зависимости от содержания и целей их использования, в том числе: топографические карты и планы; специальные карты и планы; тематические карты и планы; иные карты и планы.

Поскольку картографические материалы генерального плана предназначены для решения определенных задач - обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (посредством территориального планирования) - карты генерального плана являются "специальными картами" (часть 5 статьи 15 Закона N 431-ФЗ), а не государственными топографическими.

Для создания специальных (тематических) карт лицензия на осуществление геодезической и картографической деятельности в соответствии с пунктом 2 Перечня не требуется.

Согласно техническому заданию (приложение N 2 к государственному контракту) подрядчиком должны быть выполнены инженерно-геодезические изыскания с целью получения данных о ситуации и рельефе местности путём создания инженерно-топографического плана в качестве топографической основы для подготовки проекта генерального плана.

Вместе с тем, топографический план, подготовка которого будет осуществляться в рамках государственного контракта, не будет являться государственным топографическим планом.

В отличие от обычных топографических карт и планов к государственным топографическим картам и государственным топографическим планам Законом N 431-ФЗ, Правительством Российской Федерации предъявляются специальные требования.

Так, частью 1 статьи 16 Закона N 431-ФЗ предусмотрено, что государственные топографические карты и государственные топографические планы создаются исключительно в государственных системах координат и высот.

В ходе выполнения работ по государственному контракту топографический план, картографические материалы, а также сведения о границах населенных пунктов и территориальных зон будут выполняться с применением местной системы координат МСК-56 (часть 5.1 статьи 23, часть 6.1 статьи 30 ГрК РФ, пункт 11 технического задания, пункты 7, 12 задания на выполнение инженерных изысканий).

Частью 5.1 статьи 23 ГрК РФ установлено, что сведения о границах населенных пунктов должны быть выполнены в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.

Частью 4 статьи 6 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" установлено, что для ведения ЕГРН используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат.

Для ведения ЕГРН на территории Оренбургской области применяются параметры местной системы координат МСК-56.

Согласно частям 2 и 3 статьи 16 Закона N 431-ФЗ создание государственных топографических карт и государственных топографических планов в отношении территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета осуществляется публично-правовой компанией.

В данном случае, создание топографических планов, картографических материалов проектов, а также сведений о границах населенных пунктов, территориальных зон организуется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на основании государственного контракта.

Представитель Заявителя отметил, что подготовка этих карт и топографического плана будут выполняться в местных системах координат, что не позволяет соотнести их с государственными топографическими планами и государственными топографическими картами.

Из письма Управления государственного и земельного надзора Центрального аппарата Росреестра от 10 апреля 2024 г. N 16-00474/24 следует, что "для выполнения работ по подготовке генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов, работ по внесению в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы изменений, а также работ по созданию топографических планов и топографических карт в местных системах координат не требуется наличие лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности, предоставляющей право выполнять работы по созданию и (или) обновлению государственных топографических карт или государственных топографических планов".

В обоснование установленного требования заказчиком в разъяснениях от 11 апреля 2024 г. было приведено несколько решений Краснодарского УФАС России 2022 года, а также решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28 ноября 2022 г. по делу N А32-37089/2022. При этом у Краснодарского УФАС России имеются также и противоположные решения, в том числе вынесенные в более поздний срок, к примеру, решение от 29 сентября 2023 г. N 1025/2023 по делу N 023/06/32-5026/2023 (закупка N 0318300028423000200).

Выводы о том, что требование о наличии у участников закупки на выполнение работ по подготовке документов территориального планирования (генеральных планов) и градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) лицензии на создание и (или) обновление государственных топографических карт и государственных топографических планов (пункт 2 Перечня) является незаконным содержатся также в постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2024 г. N 17АП-1653/2024-АК по делу N А71-18228/2023, в решениях Краснодарского УФАС России от 18 апреля 2022 г. N 251/2022 (закупка N 0818300022722000207), N 252/2022, N 253/2022, Ленинградского УФАС России от 15 мая 2020 г. по делу N 047/06/64-976/2020 (закупка N 0145300008920000138), по делу N 047/06/64-975/2020 (закупка N 0145300008920000139), по делу N 047/06/64-976/2020 (закупка N 0145300008920000138), решением Псковского УФАС России от 08 мая 2020 г. по делу N 060/06/64-290/2020 (закупка N 0157300007920000007), Новосибирского УФАС России от 27 ноября 2020 г. (закупка N 0156600020120000001), Коми УФАС России от 07 июня 2017 г. N 04-02/5470 (закупка N 0107300001617000053).

Установлением требования к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности на создание и (или) обновление государственных топографических карт и государственных топографических планов (пункт 2 Перечня) по мнению Заявителя Заказчиком нарушаются часть 6 статьи 31 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункт 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которым, запрещается устанавливать требования к участникам закупки, в случае, если такие требования не предусмотрены законами Российской Федерации, и создавать преимущественные условия для участников закупки. В данной ситуации преимущественные условия участия в торгах создаются для участников, обладающих лицензией на вид работ, предусмотренный пунктом 2 Перечня, и ограничиваются права ООО НИИ "Земля и город" на участие в закупке.

Представители Заказчика жалобу просили признать необоснованной, полностью поддержав доводы, изложенные в письменных возражениях и дополнениях к ним, пояснив следующее. Заказчик является государственным органом субъекта Российской Федерации, соответственно все документы, разработанные в рамках контрактов с Заказчиком, будут являться государственными. Объектом закупки является выполнение работ по разработке проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования. По результатам выполнения работ подрядчик в соответствии с п. 3.2 радела 11 технического задания, размещенного в составе извещения, должен будет передать Заказчику цифровые топографические планы в объеме и форматах, необходимых для загрузки в государственную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности Оренбургской области, в этой связи Заказчиком установлено требование о наличии у участников закупки лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности по созданию и (или) обновлению государственных топографических карт или государственных топографических планов. Содержащиеся в разрабатываемом по итогам закупки генеральном плане муниципального образования топографические карты и топографические планы, на которых отображаются границы данного муниципального образования, являются государственными топографическими картами и государственными топографическими планами. При выполнении топографического плана в ходе исполнения контракта, заключаемого по итогам закупки будет использоваться местная система координат МСК-56. Письма Росреестра и его структурных подразделений, на которые ссылается Заявитель не являются нормативно-правовыми актами, официальными разъяснениями нормативных правовых актов, а лишь отражают позицию по тем или иным вопросам и не запрещают руководствоваться положениями действующего законодательства. Кроме того, представители Заказчика пояснили, что количество участников закупки свидетельствует о том, что несмотря на установленные требования закупка является конкурентной.

Как пояснили представители Заказчика, п. 4.2.5 проекта контракта предусмотрено право подрядчика поручить выполнение работ субподрядным организациям, а согласно п. 5 инструкции по заполнению заявки участник, не имеющий соответствующей лицензии вправе представить в составе заявки такой документ, выданный на имя субподрядчика, с которым участник закупки заключил или намерен заключить договор субподряда.

Представитель Уполномоченного органа жалобу просил признать необоснованной, поддержав позицию Заказчика.

В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с ч. 3 ст. 99 Закона о контрактной системе, внеплановой проверки, Комиссия Оренбургского УФАС России, проанализировав представленные документы, заслушав доводы сторон, пришла к следующим выводам:

26.03.2024 г. на официальном сайте Российской Федерации (единая информационная система) для размещения информации о размещении закупок в сети Интернет www.zakupki.gov.ru и на электронной площадке РТС-тендер http://www.rts-tender.ru было размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по разработке документа территориального планирования и документа градостроительного зонирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (номер извещения N 0853500000324002556).

Начальная (максимальная) цена контракта составляет 8 433 333,33 рублей.

Закупка осуществляется при содействии Государственного казенного учреждения Оренбургской области "Центр организации закупок", являющегося Уполномоченным органом в соответствии с Порядком взаимодействия заказчиков Оренбургской области с Государственным казенным учреждением Оренбургской области "Центр организации закупок" при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, утвержденного Постановлением Правительства Оренбургской области от 29.12.2016 г. N 1010-п.

В соответствии с Протоколом подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от 25.04.2024 NИЭОК1 по окончания срока подачи заявок, на участие в конкурсе было подано 3 заявки.

Законом о контрактной системе урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Закона о контрактной системе).

Согласно ч. 3 ст. 7 Закона о контрактной системе, информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Согласно части 1 статьи 8 Закона о контрактной системе, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом, в соответствии с частью 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Пунктом 1 части 2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусмотрено, что конкурентным способом определения поставщиков является, в том числе, проведения открытого конкурса в электронной форме.

Электронный конкурс начинается с размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки (часть 1 статьи 48 Закона о контрактной системе).

При осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов (в том числе, путем проведения открытого аукциона в электронной форме) заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее информацию, предусмотренную пп.1-24 ч.1 ст. 42 Закона о контрактной системе.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе, государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно ч. 2 ст. 12 Закона о контрактной системе, должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.

Согласно п. 1, п. 2 ч. 2 ст. 42 Закона о контрактной системе, предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе, заказчик в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при описании объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак в следующих случаях:

а) сопровождение такого указания словами "или эквивалент";

б) несовместимость товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимость обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком;

в) осуществление закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

г) осуществление закупки медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, необходимых для назначения пациенту по медицинским показаниям (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинской документации пациента и журнале врачебной комиссии. Перечень указанных медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания и порядок его формирования утверждаются Правительством Российской Федерации.

Предметом закупки является выполнение работ по разработке документа территориального планирования и документа градостроительного зонирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области.

При этом, в соответствии с извещением и Техническим заданием выполнению подлежит:

"Разработка проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области:

- разработка документа территориального планирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (Генеральный план, далее - ГП) с подготовкой сведений о границах населенных пунктов для внесения в ЕГРН и приведение его в цифровой формат, соответствующий техническим требованиям к отраслевым пространственным данным Оренбургской области.

- разработка документа градостроительного зонирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (Правила землепользования и застройки, далее - ПЗЗ) и приведение его в цифровой формат, соответствующий техническим требованиям к отраслевым пространственным данным Оренбургской области".

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе, при применении конкурентных способов, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, 18, 30, 42, 49, 54 и 59 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона, заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки: соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 42 Закона о контрактной системе, при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее следующую информацию: требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частью 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона (при наличии такого требования);

Согласно ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе, Заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона.

Заказчиком в извещении требование к участникам закупок в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе установлено:

"1) Наличие лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности (п. 42, ч. 1, ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), на право выполнения работ, являющихся объектом закупки: - создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов; -установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории; подтверждается выпиской из реестра лицензий, содержащей сведения об указанной лицензии или копией акта лицензирующего органа о принятом решении (о предоставлении лицензии; о переоформлении лицензии; о возобновлении лицензии; о продлении срока действия указанной лицензии), или иным документом, содержащим сведения, обеспечивающие возможность подтверждения наличия соответствующей записи в реестре лицензий. 2) Копия действующей лицензии на осуществление деятельности, связанной со сведениями, относящимися к государственной тайне согласно Закону Российской Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне", подтверждающей право на выполнение работ, являющихся объектом закупки или копия акта лицензирующего органа о принятом решении (о предоставлении лицензии; о переоформлении лицензии; о возобновлении лицензии; о продлении срока действия указанной лицензии)".

Таким образом, в извещении Заказчиком установлено обязательное требование к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности (далее - лицензия) на право выполнения работ, предусмотренных пунктами 2 и 8 Перечня работ, составляющих геодезическую и картографическую деятельность, подлежащих лицензированию (далее - Перечень), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. N 1126.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2015 N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30.12.2015 N 431-ФЗ) картография - область отношений, возникающих в процессе научной, образовательной, производственной и иной деятельности по изучению, созданию, использованию, преобразованию и отображению пространственных данных, в том числе с использованием информационных систем.

В силу пункта 42 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежит, в том числе вид деятельности: геодезическая и картографическая деятельность (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых личным составом Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения обороны Российской Федерации, а также при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования), в результате которой осуществляются создание государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения Государственной границы Российской Федерации, установление, изменение границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории.

Перечень выполняемых работ, составляющих геодезическую и картографическую деятельность, подлежащих лицензированию, а также необходимых для их выполнения специальностей или направлений подготовки работников юридического лица (индивидуального предпринимателя), обратившегося в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии (далее - соискатель лицензии), или работников юридического лица (индивидуального предпринимателя), имеющего лицензию (далее - лицензиат), приведен в приложении к Постановлению Правительства РФ от 28.07.2020 N 1126 "О лицензировании геодезической и картографической деятельности" (вместе с "Положением о лицензировании геодезической и картографической деятельности") (далее - Перечень).

Перечень содержит следующие лицензируемые виды работ:

-определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля;

-создание и (или) обновление государственных топографических карт или государственных топографических планов;

-создание государственных геодезических сетей;

-создание государственных нивелирных сетей;

-создание государственных гравиметрических сетей;

-создание геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций;

-установление, изменение и уточнение прохождения государственной границы Российской Федерации;

-установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов;

-установление и изменение границ зон с особыми условиями использования территории

По пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ документом территориального планирования муниципальных образований являются, в том числе генеральные планы городских округов.

В силу части 4 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований в установленном порядке.

Согласно пункту 42 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежат: "...42) геодезическая и картографическая деятельность (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых личным составом Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения обороны Российской Федерации, а также при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования), в результате которой осуществляются создание государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения Государственной границы Российской Федерации, установление, изменение границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории".

По подпунктам 5.1.19, 5.2.15 пункта 5 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет полномочия в установленной сфере деятельности, в том числе:

-осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке лицензирование геодезической и картографической деятельности (за исключением указанных видов деятельности, осуществляемых личным составом Вооруженных Сил Российской Федерации в целях обеспечения обороны Российской Федерации, а также при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования), в результате которой осуществляются создание (обновление) государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения государственной границы Российской Федерации, а также установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образовании;

-организует обеспечение геодезическими, картографическими, топографическими и гидрографическими материалами и данными об установлении и изменении границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных образований, границ населенных пунктов, границ зон с особыми условиями использования территории.

Согласно письму Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии исх. от 29.03.2017 N 16-00865/17 "О лицензировании геодезической и картографической деятельности": "лицензированию подлежат геодезические и картографические работы, выполняемые в целях картографического и координатного описания границ муниципальных образований при установлении (изменении) границ муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации. Лицам, осуществляющим подготовку документов территориального планирования (генеральные планы поселений, схемы территориального планирования), лицензия на осуществление геодезической и картографической деятельности не требуется".

В силу частей 1-3 статьи 16 Федерального закона от 30.12.2015 N 431-ФЗ государственные топографические карты и государственные топографические планы создаются в государственных системах координат и высот в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом. Точность и содержание государственных топографических карт и государственных топографических планов должны обеспечивать решение общегосударственных, оборонных и иных задач.

Создание государственных топографических карт и государственных топографических планов в отношении территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета организует федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на оказание государственных услуг в сфере геодезии и картографии, или на основании решения данного органа подведомственное ему федеральное государственное учреждение, а также федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны.

На государственных топографических картах и государственных топографических планах отображаются Государственная граница Российской Федерации, границы между субъектами Российской Федерации, границы муниципальных образований, наименования географических объектов, земли, на которых располагаются леса, береговые линии (границы водных объектов), рельеф сухопутной части территории Российской Федерации, иная информация.

Работы, предусмотренные пунктом 8 Перечня, связанные с установлением границ населенных пунктов, подготовкой графического и координатного описания этих границ, выполняются при разработке документа территориального планирования (генерального плана поселения, городского округа, муниципального округа) (статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Подпунктом 8.1.2 пункта 11 Технического задания (приложение N 1 к государственному контракту) установлено, что сведения (о границах населенных пунктов), согласно части 5.1 статьи 23 ГрК РФ, представляются в электронном виде в формате XML-документов для направления сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). Подготовка указанных сведений выполняется на основании действующей лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности.

Таким образом, для выполнения работ по государственному контракту разработчику необходима лицензия на установление и изменение границ между субъектами Российской Федерации и границ муниципальных образований, границ населенных пунктов (пункт 8 Перечня), что подтверждается позицией Росреестра (письмо Центрального аппарата Росреестра от 07 апреля 2022 г. N 13-00285/22, письмо Управления Росреестра Нижегородской области от 03 февраля 2022 г. N 11-01942-их/22, письмо Управления Росреестра Хабаровского края от 13 марта 2022 г. N 09-исх./22/02357). При этом, из указанных писем Росреестра не следует о необходимости наличия у разработчика генерального плана лицензии на выполнение работ, предусмотренных другими пунктами Перечня, в том числе пунктом 2 Перечня.

Комиссия Оренбургского УФАС России полагает возможным согласиться с позицией представителя Заявителя о том, что в рамках государственного контракта, заключаемого по результатам настоящей закупки, работы по созданию и (или) обновлению государственных топографических карт или государственных топографических планов выполняться не будут. Доказательств обратного Заказчиком не представлено.

Топографические материалы, включая государственные топографические карты и планы, могут использоваться в качестве исходных данных при подготовке генерального плана. При этом сами карты, входящие в состав генерального плана, топографическими не являются.

В силу пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 30 декабря 2015 г. N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 431-ФЗ) картографические материалы подразделяются на отдельные виды в зависимости от содержания и целей их использования, в том числе: топографические карты и планы; специальные карты и планы; тематические карты и планы; иные карты и планы.

Поскольку картографические материалы генерального плана предназначены для решения определенных задач - обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (посредством территориального планирования) - карты генерального плана являются "специальными картами" (часть 5 статьи 15 Закона N 431-ФЗ), а не государственными топографическими.

Для создания специальных (тематических) карт лицензия на осуществление геодезической и картографической деятельности в соответствии с пунктом 2 Перечня не требуется.

Согласно техническому заданию (приложение N 2 к государственному контракту) подрядчиком должны быть выполнены инженерно-геодезические изыскания с целью получения данных о ситуации и рельефе местности путём создания инженерно-топографического плана в качестве топографической основы для подготовки проекта генерального плана.

Вместе с тем, топографический план, подготовка которого будет осуществляться в рамках государственного контракта, не будет являться государственным топографическим планом.

В отличие от обычных топографических карт и планов к государственным топографическим картам и государственным топографическим планам Законом N 431-ФЗ, Правительством Российской Федерации предъявляются специальные требования.

Частью 1 статьи 16 Закона N 431-ФЗ предусмотрено, что государственные топографические карты и государственные топографические планы создаются исключительно в государственных системах координат и высот.

В ходе выполнения работ по государственному контракту топографический план, картографические материалы, а также сведения о границах населенных пунктов и территориальных зон будут выполняться с применением местной системы координат МСК-56 (часть 5.1 статьи 23, часть 6.1 статьи 30 ГрК РФ, пункт 11 технического задания, пункты 7, 12 задания на выполнение инженерных изысканий).

Частью 5.1 статьи 23 ГрК РФ установлено, что сведения о границах населенных пунктов должны быть выполнены в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.

Частью 4 статьи 6 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" установлено, что для ведения ЕГРН используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат.

Сведения о местных системах координат, введенных на территории субъектов Российской Федерации, размещены на официальном сайте Росреестра (https://rosreestr.gov.ru/activity/geodeziya-i-kartografiya/mestnye-siste my-koordinat/). Для ведения ЕГРН на территории Оренбургской области применяются параметры местной системы координат МСК-56.

Согласно частям 2 и 3 статьи 16 Закона N 431-ФЗ создание государственных топографических карт и государственных топографических планов в отношении территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета осуществляется публично-правовой компанией.

В данном случае создание топографических планов, картографических материалов проектов, а также сведений о границах населенных пунктов, территориальных зон организуется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации на основании государственного контракта.

Однако, как уже было отмечено, подготовка этих карт и топографического плана будут выполняться в местных системах координат, что не позволяет соотнести их с государственными топографическими планами и государственными топографическими картами.

В дополнительных пояснениях заказчиком был процитирован пункт 15 раздела 2 Требований к государственным топографическим картам и государственным топографическим планам, включая требования к составу сведений, отображаемых на них, к условным обозначениям указанных сведений, требования к точности государственных топографических карт и государственных топографических планов, к формату их представления в электронной форме, требований к содержанию топографических карт, в том числе рельефных карт, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 06 июня 2017 г. N 271 (далее - Требования).

По мнению заказчика, Требования дополняют Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденные приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 г. N 244.

Вместе с тем ни Требования, ни Методические рекомендации не содержат положений о том, что при разработке генерального плана или при выполнении инженерных изысканий для целей разработки генерального плана, создаются государственные топографические карты или государственные топографические планы.

Более того, Требования на которые ссылается заказчик, посвящены не только государственным топографическим картам и государственным топографическим планам, но и обычным топографическим планам, и являются идентичными в части содержания этих карт и планов, что следует из заголовка упомянутого заказчиком приказа Минэкономразвития России от 06 июня 2017 г. N 271, а также из раздела 2 Требований, которым установлены требования к составу сведений, отображаемых на государственных топографических картах и планах, требования к содержанию топографических карт, в том числе рельефных карт.

Таким образом, несмотря на одинаковый состав отображаемых элементов в топографическом плане и в государственном топографическом плане, результатом инженерных изысканий будет являться обычный (не государственный) цифровой топографический план.

Для создания топографических карт и планов, не являющихся государственными, лицензия на осуществление геодезической и картографической деятельности не требуется (не предусмотрено Перечнем).

Установлением требования к участникам закупки о наличии лицензии на осуществление геодезической и картографической деятельности на создание и (или) обновление государственных топографических карт и государственных топографических планов (пункт 2 Перечня) Заказчиком нарушаются часть 6 статьи 31 Закона о контрактной системе, согласно которым, запрещается устанавливать требования к участникам закупки, в случае, если такие требования не предусмотрены законами Российской Федерации, и создавать преимущественные условия для участников закупки. В данной ситуации преимущественные условия участия в торгах создаются для участников, обладающих лицензией на вид работ, предусмотренный пунктом 2 Перечня, необходимость в наличии которой (по п. 2) в данной закупке не требуется, и соответственно, ограничиваются права Заявителя и иных участников закупки (не имеющих соответствующей лицензии) на участие в закупке. Указанные нарушения содержат признаки административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1.4 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 99, ч. 8 ст. 106 Закона о контрактной системе, Комиссия Оренбургского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу Общества с ограниченной ответственностью Научно-исследовательский институт "Земля и город" на действия Министерства архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по разработке документа территориального планирования и документа градостроительного зонирования муниципального образования Караванный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области (номер извещения N 0853500000324002556), обоснованной.

2. Признать Министерство архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области нарушившим положения ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе,

3. Выдать Министерству архитектуры и пространственно-градостроительного развития Оренбургской области предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

4. Передать материалы дела должностному лицу Оренбургского УФАС России для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его принятия в установленном законом порядке.

Председатель комиссии:	_
Члены комиссии:	_