Решение Ульяновского областного суда от 14 августа 2017 г. N 3а-31/2017 Об отказе в удовлетворении административного искового заявления Комовой Иннэсы Николаевны

Решение Ульяновского областного суда
от 14 августа 2017 г. N 3а-31/2017

Ульяновский областной суд в составе:

председательствующего судьи Пулькиной Н.А.,

при секретаре Дубровиной Л.О.,

с участием прокурора Федечко Ф.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Комовой Иннэсы Николаевны о признании не действующим в части Приложения 1 "Карта функциональных зон" к решению Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83 "Об утверждении Генерального плана города Ульяновска",

установил:

27 июня 2007 года Ульяновской Городской Думой принято решение N 83 "Об утверждении Генерального плана города Ульяновска" (далее Решение N 83 от 27 июня 2007 года, Генеральный план города Ульяновска).

Решением Ульяновской Городской Думы от 02 сентября 2015 года N 89 в Генеральный план города Ульяновска внесены изменения, предусматривающие увеличение территории муниципального образования "город Ульяновск" за счет территории, исключаемой из границ муниципального образования "Мирновское сельское поселение" Чердаклинского района Ульяновской области.

Комова И.Н., действуя через представителя по доверенности Елисееву Л.В., обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просила признать Генеральный план города Ульяновска, утвержденный Решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83, не действующим в части установления функциональной зоны для 5-16 этажной застройки применительно к территории, в пределах которой находится земельный участок, расположенный по адресу: г. Ульяновск, ул.***, кадастровый номер***; в части установления границ функциональной зоны для 5-16-этажной застройки и земель общего пользования, предназначенных для зеленых насаждений общего пользования, со стороны улицы Федерации применительно к территории, в пределах которой находится вышеуказанный земельный участок.

Заявленные требования мотивированы тем, что Комова И.Н. является собственником индивидуального жилого дома и земельного участка, расположенных по адресу: г. Ульяновск, ул.***. Вид разрешенного использования земельного участка - под существующим жилым домом. При получении градостроительного плана земельного участка в целях узаконения проведенной реконструкции жилого дома выяснилось, что земельный участок с кадастровым номером *** находится в границах зоны охраны объектов культурного наследия, не предусматривающей строительство индивидуального жилого дома, а также в соответствии с Генеральным планом города Ульяновска указанный участок отнесен к функциональной зоне 5-16 этажной застройки.

В выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома администрацией города Ульяновска Комовой И.Н. было отказано. По мнению административного истца, оспариваемые положения Генерального плана города Ульяновска приняты без учета существующей застройки, в связи с чем был изменен правовой режим ее земельного участка, что противоречит части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель истца Елисеева Л.В. поддержала исковые требования по изложенным в иске основаниям, дополнительно пояснив, что целью подачи настоящего иска не является узаконение самовольной реконструкции дома, имевшей место в 2003 году, в целях улучшения жилищных условий Комова И.Н. имеет намерение осуществить дальнейшую реконструкцию принадлежащего ей жилого дома, а отнесение ее участка к функциональной зоне 5-16 этажной застройки, не предусматривающей строительство индивидуальных жилых домов, препятствует получению необходимой разрешительной документации для реконструкции. Поэтому полагает, что оспариваемые положения решения нарушают права Комовой И.Н., поскольку она лишена возможности использовать принадлежащий ей земельный участок по назначению. Полагает, что у органов местного самоуправления отсутствуют планы по комплексной реализации Генерального плана, функциональная зона установлена исключительно в целях "точечной" застройки, а не для обеспечения устойчивого развития территории. Считает, что органом местного самоуправления при утверждении Генерального плана города Ульяновска не обеспечен справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц. Обращает внимание на расположение земельного участка с кадастровым номером *** в двух функциональных зонах.

Представитель Ульяновской Городской Думы Кантерова Е.В. просила в удовлетворении административного иска отказать, поскольку оспариваемые решения были приняты Ульяновской Городской Думой в соответствии с полномочиями, предусмотренными Градостроительным кодексом Российской Федерации, с соблюдением установленных законом процедур принятия, включая проведение публичных слушаний, и опубликования. Считает, что нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца Генеральным планом города Ульяновска не имеется, поскольку в силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Представитель ответчика администрации города Ульяновска и заинтересованного лица Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска Бошкова Т.В. возражала против удовлетворения требований административного истца, полагая, что оспариваемыми нормативными правовыми актами права Комовой И.Н. не нарушаются. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Генеральный план города Ульяновска в силу своего назначения не может и не должен отображать существующее, фактическое землепользование, так как является документом территориального планирования, планом развития городской территории. Проект прошел публичные слушания в установленном порядке. Замечаний и возражений относительно установления в границах рассматриваемого земельного участка функциональной зоны 5-16-этажной застройки не поступило. Также указывает на то, что администрация города Ульяновска является ненадлежащим ответчиком по делу, поскольку не принимала оспариваемый административным истцом акт.

Представитель привлеченного судом заинтересованного лица - Правительства Ульяновской области в лице Управления по охране объектов культурного наследия администрации Губернатора Ульяновской области, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Федечко Ф.И., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Муниципальное образование "город Ульяновск" является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 1 Устава муниципального образования "город Ульяновск" (далее - Устав).

Согласно статье 24 Устава Ульяновская Городская Дума является представительным органом муниципального образования.

Решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83 утверждён Генеральный план города Ульяновска (далее - Генеральный план).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определён статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц.

Обязательными приложениями к проектам генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план утверждается представительным органом местного самоуправления и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" (часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 31 Устава муниципального образования "город Ульяновск", утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010 года N 67 и действовавшего на момент утверждения Генерального плана, решения Ульяновской Городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Ульяновск", принимались большинством голосов от установленной численности депутатов Ульяновской Городской Думы.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу через 30 дней со дня их официального опубликования (обнародования) в газете "Ульяновск сегодня", если иное не установлено муниципальным правовым актом. Официальное опубликование должно быть не позднее семи дней после принятия правового акта (статья 10 Устава муниципального образования "город Ульяновск", утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 30 июня 2010 года N 67).

Как следует из материалов дела, этапы процедуры подготовки проекта Генерального плана, проекта вносимых в него изменений и их утверждения соблюдены. Муниципальные правовые акты об утверждении Генерального плана и внесении в него изменений опубликованы в газете "Ульяновск сегодня" и размещены на официальном сайте администрации города Ульяновска в сети "Интернет".

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, официального опубликования и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

Судом установлено, что административному истцу Комовой И.Н. на праве собственности принадлежит жилой дом, расположенный по адресу: г. Ульяновск, ул.***. Право собственности зарегистрировано за Комовой И.Н. 13 сентября 1999 года на основании постановления главы администрации Ленинского района города Ульяновска от 30 июня 1999 года N 552, акта о приемке в эксплуатацию законченного строительством индивидуального жилого дома от 22 июня 1999 года N 51.

Земельный участок с кадастровым номером ***, расположенный по адресу: г. Ульяновск, ул.***, также принадлежит на праве собственности Комовой И.Н., право собственности зарегистрировано в ЕГРП 08 мая 2007 года на основании договоров купли-продажи муниципального недвижимого имущества от 04 апреля 2007 года, 12 августа 2004 года. В кадастровой выписке о земельном участке указан вид разрешенного использования: под существующим жилым домом.

03 октября 2016 года главой администрации города Ульяновска был утвержден градостроительный план расположенного по вышеуказанному адресу земельного участка, принадлежащего Комовой И.Н.

06 декабря 2016 года Комова И.Н. обратилась в администрацию города Ульяновска с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию принадлежащего ей индивидуального жилого дома.

12 декабря 2016 года в выдаче такого разрешения Комовой И.Н. было отказано ввиду несоответствия схемы планировочной организации земельного участка требованиям градостроительного плана земельного участка. В соответствии с генеральным планом города Ульяновска земельный участок с кадастровым номером *** расположен на территории 5-16-этажной застройки, в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Кроме того, в ответе указано, что земельный участок административного истца расположен в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального или муниципального значения (ЗРЗ Р-12), где в перечне основных и условно разрешенных видов использования земельных участков индивидуальные жилые дома не поименованы, в связи с чем зона допустимого размещения объекта отсутствует.

Генеральный план города Ульяновска в отношении земельного участка с кадастровым номером *** устанавливает функциональную зону 5-16-этажной застройки (отдельные доминанты до 24 эт.).

Рассматривая доводы административного истца о том, что нахождение земельного участка в названной функциональной зоне нарушает требования градостроительного законодательства Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются в том числе планируемые для размещения границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с приведенными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городского округа включают карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития. Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость корректировки базовых градостроительных решений. Генеральный план городского округа предполагает его реализацию, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории, принятия решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выполнения мероприятий, предусмотренных программами, утвержденными органами местного самоуправления (часть 2 статьи 18, пункт 1 части 7 статьи 23, части 1 и 5 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу изложенного, поскольку действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения руководствоваться фактическим использованием территории, и учитывая, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, препятствий для установления в отношении земельного участка с кадастровым номером *** оспариваемой функциональной зоны не имелось.

Утверждения в административном исковом заявлении о необходимости при установлении границ функциональных зон учитывать расположение границ занимаемого административным истцом земельного участка, поскольку территориальное планирование должно обеспечивать учет интересов граждан, не могут быть приняты во внимание в силу того, что определение функциональных зон исходя из фактического землепользования законодательством не предусмотрено.

Напротив, согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Признавая несостоятельным довод административного истца о том, что оспариваемый акт устанавливает для спорного земельного участка функциональную зону, не совместимую с указанным в правоустанавливающих документах видом разрешенного использования и с эксплуатацией расположенных на нем капитальных строений, суд исходит из положений части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Доводы административного истца о том, что Генеральный план города Ульяновска в оспариваемой части нарушает его права по использованию земельного участка, так как фактически истец лишен возможности осуществлять реконструкцию имеющегося на земельном участке объекта недвижимости - индивидуального жилого дома, несостоятельны, поскольку Генеральный план в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца как правообладателя земельного участка, не создает препятствий для его дальнейшей эксплуатации и не исключает возможности использования земельного участка по назначению.

Факт выдачи администрацией города Ульяновска в отношении земельного участка с кадастровым номером *** градостроительного плана, устанавливающего отсутствие зоны допустимого размещения объектов, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.

Доводы административного истца не могут являться основанием для признания не действующим в части Генерального плана, так как основаны на неверном толковании норм материального права и фактически сводятся к необходимости изменения границ функциональной зоны с исключением из нее принадлежащего Комовой И.Н. земельного участка в целях получения разрешения на реконструкцию жилого помещения.

Настоящее дело рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля, а спор о защите субъективных прав Комовой И.Н. подлежит разрешению не в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а в ином процессуальном порядке, при разрешении правоотношений, возникших по поводу отказа в выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома.

Доводы административного истца об отнесении земельного участка с кадастровым номером *** к двум функциональным зонам: 5-16-этажной застройки и земель общего пользования, предназначенных для зеленых насаждений общего пользования, носят предположительный характер, а потому подлежат отклонению.

Данные доводы основаны на представленном административным ответчиком в дело фрагменте основного чертежа Генерального плана города Ульяновска. Между тем из указанного фрагмента не усматривается расположения земельного участка административного истца в двух функциональных зонах. Фрагмент лишь отображает условное местоположение земельного участка, его границы на данном фрагменте не отображены.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие нахождение принадлежащего административному истцу земельного участка в двух функциональных зонах, напротив, из отказа в выдаче разрешения на реконструкцию жилого дома следует, что в соответствии с генеральным планом города Ульяновска земельный участок с кадастровым номером *** расположен на территории зоны 5-16-этажной застройки.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Основываясь на положениях федерального законодательства, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормы Генерального плана приняты в пределах полномочий Ульяновской Городской Думы, не противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, поэтому в удовлетворении требований Комовой И.Н. следует отказать.

Кроме того, суд считает необходимым указать, что администрация города Ульяновска является ненадлежащим ответчиком, поскольку в силу пункта 2 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными ответчиками по делам рассматриваемой категории являются орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, к каковым администрация города Ульяновска не относится.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Комовой Иннэсы Николаевны о признании не действующим в части Приложения 1 "Карта функциональных зон" к решению Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83 "Об утверждении Генерального плана города Ульяновска" отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Н.А. Пулькина