Решение Суда Еврейской автономной области от 18 января 2018 г. по делу N 3а-2/2018 Об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Еврейской автономной области к правительству Еврейской автономной области о признании Порядка осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Еврейской автономной области, утверждённого постановлением правительства Еврейской автономной области от 03.07.2017 N 292-пп недействующим

Решение Суда Еврейской автономной области
от 18 января 2018 г. по делу N 3а-2/2018

Суд Еврейской автономной области в составе:

председательствующего судьи Кочева С.Н.,

при секретаре Шаровой Ю.В.,

с участием представителя административного истца

помощника прокурора ЕАО Холманских Т.А.,

представителя административного ответчика правительства ЕАО Матвеевой А.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Еврейской автономной области к правительству Еврейской автономной области о признании Порядка осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Еврейской автономной области, утверждённого постановлением правительства Еврейской автономной области от 03.07.2017 N 292-пп недействующим в части,

установил:

Постановлением правительства Еврейской автономной области от 03.07.2017 N 292-пп утверждён Порядок осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Еврейской автономной области (далее - Порядок), в который в последующем постановлением правительства Еврейской автономной области от 25.10.2017 N 438-пп внесены изменения.

Первоначальный текст постановления и внесённые в него изменения опубликованы в Сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" http://npa79.eao.ru 06.07.2017 и 27.10.2017, и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 06.07.2017 и 01.11.2017, соответственно.

Пунктом 8 Порядка с учётом внесённых изменений постановлением правительства Еврейской автономной области от 25.10.2017 N 438-пп предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением регионального государственного контроля, в том числе с организацией и проведением проверок субъектов контроля, применяются положения Федерального закона и принимаемые в соответствии с ним нормативные правовые акты Еврейской автономной области, за исключением осуществления регионального государственного контроля в отношении органов местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области.

Прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с административным исковым заявлением к правительству Еврейской автономной области о признании указанного Порядка недействующим в части.

Требования мотивировал тем, что данный Порядок разработан в соответствии с Федеральным законом от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 125-ФЗ), Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) и устанавливает механизм организации и осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Еврейской автономной области.

Ссылаясь на ч. 3 ст. 5, п. "г" ст. 71 Конституции Российской Федерации, п. 2 ч. 2 ст. 4, ст. 16 Федерального закона N 125-ФЗ, п. 2 ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) указал, что положения оспариваемых пп. 2 и 3 Порядка, противоречат федеральному законодательству, поскольку, осуществление государственного контроля за соблюдением территориальными органами федеральных органов исполнительной власти законодательства об архивном деле в Российской Федерации, в том числе в случае заключения Соглашения, не относится к компетенции уполномоченного органа исполнительной власти Еврейской автономной области в области архивного дела (то есть управления культуры правительства Еврейской автономной области).

Кроме того, пункт 8 Порядка противоречит требованиям федерального законодательства в части того, что к отношениям связанным с осуществлением регионального государственного контроля, в том числе с организацией и проведением проверок территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случае заключения Соглашения об отношениях и сотрудничестве по организации хранения, учёта, комплектования и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, государственных органов Еврейской автономной области, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

Считает, что обращаясь с настоящим административным исковым заявлением, выступает в защиту интересов Российской Федерации, заключающихся в точном и единообразном применении федерального законодательства на территории Российской Федерации.

14.09.2017 прокурором области принесён протест губернатору Еврейской автономной области, с требованием привести оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части в соответствие с федеральным законодательством, который удовлетворён частично.

Просил признать оспариваемые пп. 2, 3 и 8 указанного выше Порядка недействующими.

12.12.2017 года определением суда к участию в деле привлечено в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика управление культуры правительства Еврейской автономной области.

21.12.2017 правительство Еврейской автономной области вынесло постановление N 527-пп "О внесении изменения в Порядок осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Еврейской автономной области, утверждённый постановлением правительства Еврейской автономной области от 03.07.2017 N 292-пп", изложив пп. 2 и 3 в иной редакции.

Постановление опубликовано в Сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" http://npa79.eao.ru, 25.12.2017, и на официальном интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 26.12.2017.

16.01.2018 прокурор Еврейской автономной области обратился в суд с заявлением, просил принять отказ от исковых требований по делу о признании недействующими пп. 2 и 3 Порядка, производство по делу в данной части прекратить. Признать недействующим п. 8 Порядка, в той части в какой им установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением регионального государственного контроля, в том числе с организацией и проведением проверок субъектов контроля, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

18.01.2018 определением суда производство по делу о признании недействующими оспариваемых пп. 2 и 3 Порядка, прекращено.

В судебном заседании помощник прокурора ЕАО Холманских Т.А. требования поддержала, обосновав их доводами, изложенными в заявлении. Дополнительно пояснила, что п. 8 Порядка противоречит п. 2 ст. 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ, ст.ст. 4, 16 Федерального закона N 125-ФЗ, в том числе и Конституции РФ. Просит признать его недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. Исходя из требований ст. 4 Федерального закона N 125-ФЗ к полномочиям субъекта РФ относятся проведение государственной политики в области архивного дела на территории субъекта РФ, хранение, комплектование, учёт и использование архивных документов и архивных фондов. Это властные полномочия, переданные Российской Федерацией субъекту РФ. Уполномоченный орган обязан предусмотреть в нормативно-правовых актах действия по проведению проверок и регулировать данные вопросы. Проводя плановые и внеплановые проверки, государственные органы осуществляют контроль за соблюдением законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ. Требования Федерального закона N 294-ФЗ на органы государственной власти субъекта, осуществляющие государственный контроль за соблюдением законодательства об архивном деле, не распространяются, поскольку необходимо руководствоваться Федеральным законом N 184-ФЗ.

Представитель административного ответчика правительства ЕАО Матвеева А.Г. заявленные требования о признании недействующим п. 8 Порядка, не признала. Пояснила, что полномочия в области архивного дела входят в компетенцию управления культуры правительства ЕАО. Согласно ст. 16 Федерального закона N 125-ФЗ контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в РФ осуществляют в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции. Утверждённым Порядком только управление культуры уполномочено осуществлять контроль за соблюдением архивного дела на территории ЕАО. Частью 1 ст. 17 Федерального закона N 125-ФЗ указано, что государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов. Это не относится к властным полномочиям государственных органов ЕАО, а является их обязанностью. Согласно ст. 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части не урегулированной настоящей статьёй, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ. План проведения проверок в отношении органов государственной власти субъекта РФ, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей согласовывается с прокуратурой ЕАО и утверждается генеральной прокуратурой РФ. На 2017 год существовало два плана проверок, один в отношении органов местного самоуправления, второй в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, где в том числе, указывались и органы государственной власти. Просила в удовлетворении административного иска отказать.

Представитель заинтересованного лица на стороне административного ответчика управления культуры правительства ЕАО в зал судебного заседания не явился, о месте и времени его проведения извещён надлежащим образом, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица. Направленному заинтересованным лицом представителю С отказано в допуске к участию в рассмотрении дела, поскольку она не имеет высшего юридического образования (ч. 1 ст. 55 КАС РФ).

В письменных возражениях, заинтересованное лицо просило отказать прокурору в удовлетворении административного иска в части признания недействующим п. 8 оспариваемого Порядка. Ссылаясь на п. 8 ст. 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ, ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 125-ФЗ указало, что деятельность государственных органов Еврейской автономной области по хранению, комплектованию, учёту и использованию архивных документов является обязанностью этих органов, а не властным полномочием. В связи с чем положение, установленное Порядком, предусматривающее, что к отношениям, связанным с осуществлением регионального государственного контроля, в том числе с организацией и проведением проверок государственных органов Еврейской автономной области, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ соответствует действующему законодательству (л.д. 46-48).

По ходатайству представителя административного ответчика С была допрошена в качестве свидетеля. По существу дела показала, что с требованиями о признании недействующим оспариваемого п. 8 Порядка, управление культуры не согласно. При осуществлении проверок государственных органов за соблюдением законодательства об архивном деле на территории ЕАО управление культуры руководствуется положениями Федерального закона N 294-ФЗ. В 2017 году управлением культуры проверялись юридические лица, которые обязаны обеспечивать сохранность документов архивного фонда РФ, в том числе и органы государственной власти. При утверждении плана проверок на 2017 год у прокуратуры вопросов не возникало. Она созванивалась с другими регионами, первый заместитель управления по делам архивов и ЗАГСов правительства Хабаровского края пояснил, что при проверке органов государственной власти они руководствуются административным регламентом, разработанным в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ, и вносят в план проверок органы государственной власти. Такая же практика на Сахалине, в Приморском крае.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, допросив свидетеля, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Отношения в сфере организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства регулируются Федеральным законом N 125-ФЗ.

Пунктом 2 ч. 2 ст. 4 Федерального закона N 125-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям субъекта Российской Федерации в области архивного дела относятся хранение, комплектование, учёт и использование архивных документов и архивных фондов:

а) государственных архивов субъекта Российской Федерации, музеев, библиотек субъекта Российской Федерации;

б) органов государственной власти и иных государственных органов субъекта Российской Федерации;

в) государственных унитарных предприятий, включая казённые предприятия, и государственных учреждений субъекта Российской Федерации (далее - организации субъекта Российской Федерации).

Согласно ст. 16 названного Федерального закона контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в пределах своей компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Абзацем 2 п. 8 ст. 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ предусмотрено, что к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

Пунктом 3 ст. 2 Федерального закона N 294-ФЗ определено, что региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними административными регламентами.

Определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их полномочий осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законом субъекта Российской Федерации высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 5 Федерального закона N 294-ФЗ).

В соответствии с Уставом Еврейской автономной области (принят Законодательным Собранием ЕАО 08.10.1997) правительство Еврейской автономной области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области (ч. 1 ст. 29).

В силу пп. 5, 10 ч. 1 ст. 30 Устава - правительство области, в том числе формирует в соответствии с настоящим Уставом иные органы исполнительной власти; принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты (постановления, распоряжения).

Согласно ч. 2 ст. 7 закона Еврейской автономной области от 27.06.2012 N 79-ОЗ "О правительстве Еврейской автономной области" правительство области определяет органы исполнительной власти области, уполномоченные на осуществление регионального государственного контроля (надзора), устанавливает их организационные структуры, полномочия, функции и порядок их деятельности, определяет перечень должностных лиц указанных органов исполнительной власти области и их полномочия.

Согласно ч.ч. 1-5 ст. 11 указанного Закона правительство области издаёт постановления и распоряжения правительства области. Акты, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений правительства области. Постановления и распоряжения правительства области подписываются губернатором области, а в случае его отсутствия - вице-губернатором области. В случае если вице-губернатор области не может осуществлять полномочия губернатора области в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, постановления и распоряжения правительства области подписываются одним из первых заместителей или заместителей председателя правительства области, определяемым губернатором области. Акты правительства области, за исключением затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их подписания, если иное не установлено самим актом. Постановления правительства области, за исключением составляющих государственную <...> или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию в газетах области "Биробиджанская звезда", "Биробиджанер штерн", а также в сетевом издании "Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации" (http://npa79.eao.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Датой официального опубликования постановления считается дата первой публикации его полного текста в одном из изданий, указанных в настоящей части.

В соответствии с п. 1 Положения об управлении культуры правительства Еврейской автономной области, утверждённого постановлением правительства Еврейской автономной области от 29.11.2012 N 673-пп, управление культуры правительства Еврейской автономной области является органом исполнительной власти Еврейской автономной области, формируемым правительством области, осуществляющим реализацию государственной политики в сфере культуры и искусства.

Полномочия управления культуры определены п. 5 названного Положения.

В силу п. 5.11 Положения управление культуры осуществляет контроль за соблюдением на территории области законодательства об архивном деле в Российской Федерации в пределах своей компетенции, определённой законодательством Российской Федерации и законодательством области.

Проанализировав приведенные положения действующего законодательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правительством Еврейской автономной области в пределах его компетенции, с соблюдением установленного порядка и размещен в официальных источниках опубликования, что не оспаривалось и прокурором.

Проверяя содержание оспариваемого постановления на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Федеральным законом N 184-ФЗ предусмотрено, что при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

Статьёй 16 Федерального закона N 125-ФЗ определено, что уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ в области архивного дела, в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства об архивном деле.

Статьёй 17 Федерального закона N 125-ФЗ предусмотрена обязанность в том числе государственных органов, обеспечивать сохранность архивных документов, документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также перечнями документов, предусмотренных ч. 3 ст. 6 и ч.ч. 1 и 1.1 ст. 23 настоящего Федерального закона.

В целях предупреждения, выявления, пресечения нарушений правил хранения, комплектования, учёта и использования архивных документов, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ в области архивного дела может быть наделён полномочиями по осуществлению государственного (регионального) контроля (надзора) в соответствии со ст. 5 Федерального закона N 294-ФЗ.

Указанной нормой установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор) относится его организация и осуществление в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ, в том числе и определение органа исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченного на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление его организационной структуры, полномочий, функций и порядка его деятельности.

Материалами дела подтверждается, что управление культуры правительства ЕАО является органом исполнительной власти Еврейской автономной области, формируемым правительством области, с учётом и в рамках действующего законодательства осуществляет контроль за соблюдением на территории области законодательства об архивном деле в пределах своей компетенции, определённой законодательством Российской Федерации и законодательством области.

Сопоставив содержание оспариваемого п. 8 указанного выше Порядка, утверждённого постановлением правительства ЕАО от 03.07.2017 N 292-пп (в редакции от 25.10.2017 N 438-пп) с актами большей юридической силы, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативно правовой акт не противоречит федеральному законодательству и Конституции РФ, следовательно, заявление прокурора удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 173-177, 213, 215, 298 КАС РФ, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления прокурора Еврейской автономной области к правительству Еврейской автономной области о признании Порядка осуществления регионального государственного контроля за соблюдением законодательства об архивном деле на территории Еврейской автономной области, утверждённого постановлением правительства Еврейской автономной области от 03.07.2017 N 292-пп недействующим в части, отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через суд Еврейской автономной области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья суда ЕАО

С.Н. Кочев