Повторное экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 10 октября 2017 г. N 2152н "На постановление Администрации Волгоградской области от 23 марта 2015 г. N 126-п "О Порядке предоставления единовременной компенсационной выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области из другого населенного пункта"

Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации", Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня Управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации", проведены повторные правовая и антикоррупционная экспертизы постановления Администрации Волгоградской области от 23 марта 2015 г. N 126-п "О Порядке предоставления единовременной компенсационной выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области из другого населенного пункта" (далее - Постановление) на предмет соответствия действующему федеральному законодательству и выявления коррупциогенных факторов.

Поводом для проведения правовой и антикоррупционной экспертиз послужило поступление в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области письма Министерства Юстиции Российской Федерации от 23.06.2017 N 08-74-74828/17, содержащего обзор практики рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и признании их не соответствующими в целом или в части за период с 01.01.2016 по 31.12.2016.

Правовой экспертизой установлено следующее:

Настоящим Приказом утвержден Порядок предоставления единовременной компенсационной выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области из другого населенного пункта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Имеется в виду "Постановлением"

Предметом правового регулирования рассматриваемого Приказа являются общественные отношения, возникающие в процессе получения компенсационных выплат за счет иных межбюджетных трансфертов на территории Волгоградской области.

Нормативное регулирование в данной сфере отношений осуществляется следующими правовыми актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- Трудовым кодексом Российской Федерации

- Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (в редакции от 28.12.2016 N 493-ФЗ);

- Распоряжение Правительства Российской Федерации Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2014 N 2594-р "Об утверждении распределения в 2015 году межбюджетных трансфертов из бюджета ФФОМС в целях осуществления единовременных компенсационных выплат медицинским работникам";

- Уставом Волгоградской области;

- Законом Волгоградской области от 15.11.1996 N 89-ОД "О недропользовании на территории Волгоградской области" (в редакции от 03.06.2015 N 81-ОД);

- Законом Волгоградской области от 15.03.2012 N 22-ОД "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" (в редакции от 24.11.2016 N 111-ОД);

- Законом Волгоградской области от 07 октября 1997 г. N 139-ОД "Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области" (в редакции от 10.07.2015 N 107-ОД);

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" определено, что законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании состоит из Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29.11.2010 N 326-ФЗ) законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с обязательным медицинским страхованием, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3, пункту 4 статьи 8 Федерального Закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают финансирование и реализацию территориальных программ обязательного медицинского страхования в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов, а также утверждение бюджетов территориальных фондов и отчетов об их исполнении.

Пункт 12.2 статьи 51 Федерального Закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ устанавливает, что иные межбюджетные трансферты, предусмотренные частью 12.1 настоящей статьи, предоставляются из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов для последующего их перечисления в течение трех рабочих дней в бюджеты субъектов Российской Федерации при условии принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов.

Для соблюдения требования указанной выше статьи, Администрация Волгоградской области утвердила Порядок предоставления единовременной компенсационной выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области из другого населенного пункта, своим Постановлением

Следовательно, исследуемое Постановление принято с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 7 Устава Волгоградской области установлено, что систему органов государственной власти Волгоградской области образуют:

- Волгоградская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области;

- Губернатор Волгоградской области - высшее должностное лицо Волгоградской области;

- Администрация Волгоградской области - высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области;

- иные исполнительные органы государственной власти Волгоградской области.

В соответствии с приложением к Закону Волгоградской области "О системе органов исполнительной власти Волгоградской области" комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области входит в систему органов исполнительной власти Волгоградской области.

В соответствии с частью 3 статьи 32 Устава Волгоградской области, Администрация Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов Волгоградской области, постановлений Губернатора Волгоградской области издает постановления, которые подписываются Губернатором Волгоградской области.

Таким образом, издание исследуемого правовой экспертизой нормативного правового акта входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти Волгоградской области.

Кроме того, издание данного нормативного правового акта является необходимым и достаточным для урегулирования общественных отношений, являющихся его предметом.

В тексте исследуемого нормативного правового акта выявлено несоответствие действующему федеральному законодательству заключающееся в следующем.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" медицинские и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 названной статьи).

В рамках реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации с целью повышения качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой застрахованным лицам, федеральный законодатель предусмотрел механизм осуществления за счет средств бюджетов Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, заключивших трудовые договоры с государственными учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации либо с муниципальными учреждениями здравоохранения (статья 50, части 12.1 - 12.5 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

В соответствии с частью 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 01.12.2014 N 418-ФЗ) в 2015 году осуществляются единовременные компенсационные выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации договор, в размере одного миллиона рублей на одного указанного медицинского работника. Финансовое обеспечение единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в 2015 году осуществляется за счет иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджету территориального фонда из бюджета Федерального фонда в соответствии с федеральным законом о бюджете Федерального фонда на очередной финансовый год и на плановый период, и средств бюджетов субъектов Российской Федерации в равных долях.

Таким образом, приведенное законоположение определяет критерии, при соответствии которым медицинскому работнику предоставляется единовременная компенсационная выплата.

Порядок и условия предоставления иных межбюджетных трансфертов, предусмотренных частью 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов для последующего их перечисления в бюджеты субъектов Российской Федерации определены в части 12.2 названной статьи.

В частности, упомянутым законоположением предусмотрено, что иные межбюджетные трансферты предоставляются только при условии принятия высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, который должен устанавливать, помимо прочего, обязанность уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации заключить с медицинским работником, указанным в части 12.1 статьи 51 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" договор о предоставлении единовременной компенсационной выплаты в порядке, определенном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, после заключения им трудового договора с государственным учреждением здравоохранения субъекта Российской Федерации либо с муниципальным учреждением здравоохранения.

Однако, в нарушение приведенных выше требований законодательства, пункт 9 Порядка устанавливает, что, решение об отказе в предоставлении выплаты принимается комитетом здравоохранения Волгоградской области в случае недостаточности бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств областного бюджета на указанные цели, в том числе источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты.

Исходя из системного толкования законодательства Российской Федерации, указанная выше норма влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, которая не предусмотрена указанным Федеральным законом и не следует из федерального законодательства, и в тоже время нарушает право медицинских работников на единовременную компенсационную выплату, которая в свою очередь является федеральной мерой социальной поддержки в сфере обязательного медицинского страхования. Следовательно, определение Администрацией Волгоградской области в качестве основания для отказа в заключение договора о предоставлении единовременных компенсационных выплат с медицинскими работниками, которые отвечают критериям, закрепленным в статье 51 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ, недостаточность лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на предоставление выплаты, нарушают законные права и интересы граждан Российской Федерации.

Таким образом, несоответствие действующему федеральному законодательству заключается в том что, федеральное законодательство не предусматривает такого основания для отказа в предоставлении единовременной компенсационной выплаты (в том числе отказа в заключение договора на предоставление такой выплаты), как недостаточность лимитов бюджетных обязательств. Соответственно, права и интересы медицинских работников не могут быть поставлены в зависимость от этого обстоятельства, поскольку недостаточность лимитов бюджетных обязательств не может считаться основанием для лишения гражданина, предусмотренного федеральным законом, права на социальную выплату.

Указанный вывод подтверждается апелляционным определением Верховного Суда РФ от 31.08.2016 N 43-АПГ16-13 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Удмуртской Республики от 20.05.2016, которым был признан недействующим подпункт 3 пункта 6 Порядка заключения договоров о предоставлении единовременных компенсационных выплат медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок из другого населенного пункта, утв. постановлением Правительства Удмуртской Республики от 03.08.2015 N 386 "Об обеспечении в 2015 году единовременных компенсационных выплат отдельным категориям медицинских работников, работающих в сельских населенных пунктах либо рабочих поселках".

Содержание и форма исследуемого Постановления соответствуют правилам юридической техники.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы в соответствии с частью 3 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", статьей 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и пунктом 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.

Текст исследуемого нормативного правого акта опубликован в региональной газете "Волгоградская правда" от 01 апреля 2015 г. N 57.

Вывод: постановление Администрации Волгоградской области от 23 марта 2015 г. N 126-п "О Порядке предоставления единовременной компенсационной выплаты медицинским работникам в возрасте до 45 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2015 году на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области или переехавшим на работу в сельский населенный пункт либо рабочий поселок Волгоградской области из другого населенного пункта" не соответствует действующему федеральному законодательству в части.

Предлагаем устранить выявленное несоответствие действующему федеральному законодательству, сообщить о результатах рассмотрения настоящего экспертного заключения.

Начальник Управления

М.Ю. Зелепукин