Решение Волгоградского областного суда от 14 февраля 2018 г. N 3а-30/2018 "О признании недействующим подпункта 2.1.5 пункта 2.1 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утв. постановлением Администрации Волгоградской обл. от 22.08.2011 N 469-п (ред. от 18.09.2012)"

Именем Российской Федерации Волгоградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Гайдарова М.Б.,

при секретаре судебного заседания Козловой И.В.

с участием:

прокурора Волгоградской областной прокуратуры Маминой Н.Л.

представителя ООО "Мечта" Иванова К.В.

представителя Администрации Волгоградской области Новопавловского Б.А.

представителя Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области Кочетова Г.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Волгограде 14 февраля 2018 года гражданское дело по административному исковому заявлению ООО "Мечта" о признании недействующим п. 2.1.5 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 22.08.2011 г. N 469-п,

установил:

Постановлением от 22 августа 2011 г. N 469-п Администрации Волгоградской области утвержден Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Волгоградская правда", N 162, 31.08.2011.

Указанное постановление действует в редакциях постановлений Правительства Волгоградской области от 27.04.2012 N 45-п, от 26.06.2012 N 141-п, от 10.07.2012 N 218-п, от 18.09.2012 N 380-п, от 11.12.2012 N 557-п, от 26.12.2012 N 638-п, от 19.03.2013 N 117-п, от 25.04.2013 N 210-п, от 08.07.2013 N 331-п, от 08.07.2013 N 332-п, от 23.09.2013 N 490-п).

Постановлением Правительства Волгоградской области от 18 сентября 2012 года N 380-п "О внесении изменения в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п "Об утверждении порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области (далее постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п) внесено изменение, дополнив пункт 2.1 подпунктом 2.1.5 следующего содержания:

"2.1.5. Размер арендной платы за земельные участки, предоставленные для строительства, за исключением земельных участков, указанных в абзаце первом подпункта 2.1.4, увеличивается в два раза в случае, если объекты недвижимости на данном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении трех лет с даты заключения договора аренды земельного участка".

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Волгоградская правда", N 178, 26.09.2012.

ООО "Мечта" обратилось в Волгоградский областной суд с заявлением о признании недействующим подпункта 2.1.5 постановления Правительства Волгоградской области от 18 сентября 2012 года N 380-п "Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области".

В обоснование требования заявитель указал, что ООО "Мечта" со 02 мая 2007 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером N <...>, предоставленного первоначально в аренду сроком на три года для строительства гостиничного комплекса с последующим продлением до 2018 года. Арендодателем является Комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области.

Заявитель полагает, что оспариваемая норма противоречит ч. 1 ст. 4 ГК РФ, так как действие пункта 2.1.5 распространено на договор, заключенный ООО "Мечта" до внесения в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п оспариваемого дополнения - п. 2.1.5, что ухудшает положение заявителя по сравнению с теми арендаторами, которые заключил договор аренды после внесения изменений. Увеличение арендной платы в 2 раза привязано не к моменту введения в действие обновленного порядка расчета арендной платы, что по мнению заявителя соответствует ст. 4 ГК РФ (принципу порядка придания обратной силы акту), а исключительно к дате заключения договора аренды. Указанное, по мнению заявителя, допускает возможность применения оспариваемой нормы к правоотношениям, возникшим до её введения в действие, что и было применено в отношении ООО "Мечта" при изменении расчета арендной платы за аренду земельного участка.

Кроме того, заявитель полагает, что оспариваемая норма нарушает принцип экономической обоснованности расчета арендной платы, так как при принятии оспариваемой нормы не проведены анализ и оценка факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка. Федеральное законодательство не предусматривает возможность повышения арендной платы в связи с превышением сроков строительства коммерческой недвижимости (гостиничного комплекса). Само по себе увеличение при указанных обстоятельствах арендной платы, без экономического обоснования, надлежит рассматривать как санкцию за несвоевременное освоение земельного участка.

Представитель ООО "Мечта" требования поддержал и просил удовлетворить их в полном объёме по изложенным доводам и основаниям.

Представитель Администрации Волгоградской области возражал по доводам заявления, указав, что нормативный акт принят в пределах компетенции правительства Волгоградской области, оспариваемая норма является стимулирующей, введена в целях обеспечения эффективного использования земельных участков арендаторами, не противоречит федеральному законодательству, принята в соответствии с полномочиями, предоставленными субъекту Российской Федерации пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ.

Представитель комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области в удовлетворении требований просил отказать за необоснованностью, указав, что экономическое обоснование это требование к порядку расчета арендной платы в целом, а не к коэффициентам её составляющим.

Выслушав мнение представителя заявителей, возражения представителей Администрации Волгоградской области, Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области, заключение прокурора, полагавшего требования заявителя подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом дат.

В судебном заседании установлено следующее.

Постановлением Администрации Волгоградской обл. от 22.08.2011 N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов" (2.) предусмотрен следующий расчет арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (в ред. постановления Администрации Волгоградской области от 05.10.2015 N 599-п): согласно пункту 2.1.1. Размер арендной платы за земельные участки из категории земель населенных пунктов рассчитывается по следующей формуле: .

Постановлением Правительства Волгоградской области от 18 сентября 2012 года N 380-п "О внесении изменения в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п "Об утверждении порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области" (далее постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п) внесено изменение, дополнен пункт 2.1 подпунктом 2.1.5 следующего содержания:

"2.1.5. Размер арендной платы за земельные участки, предоставленные для строительства, за исключением земельных участков, указанных в абзаце первом подпункта 2.1.4, увеличивается в два раза в случае, если объекты недвижимости на данном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении трех лет с даты заключения договора аренды земельного участка".

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей; разграничения государственной собственности; земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным.

Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "д" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации управляет и распоряжается собственностью субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Пунктом "5" статьи 32 Устава Волгоградской области (в настоящее время Администрация Волгоградской области в ред. Закона Волгоградской области от 23.10.2014 N 131-ОД) установлено, что Правительство Волгоградской области управляет и распоряжается собственностью Волгоградской области в соответствии с законами Волгоградской области, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Волгоградской области в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Пунктом "5" части 2 статьи 32"

Таким образом, из анализа приведенного выше законодательства следует, что Администрация Волгоградской области, реализуя полномочия, предоставленные субъекту Российской Федерации федеральным законодательством, вправе было принимать оспариваемый нормативный правовой акт по установлению порядка определения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в собственности Волгоградской области.

В соответствии с ч. 3 ст. 32 Устава Волгоградской области Правительство (Администрация) Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, настоящего Устава, законов Волгоградской области, постановлений Губернатора Волгоградской области издает постановления, которые подписываются Губернатором Волгоградской области. (в настоящее время часть 3 в ред. Закона Волгоградской области от 23.10.2014 N 131-ОД)

Таким образом, из указанного следует, что в целом оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах своих полномочий, в установленном порядке и форме, с соблюдением установленной процедуры.

Оспариваемая норма введена после заключения договора аренды и затрагивает права и законные интересы ООО "Мечта" по оплате арендных платежей.

Согласно выписки из ЕГРП земельный участок с кадастровым номером N <...> относится к землям, на которые государственная собственность не разграничена. (т. 2 л. д. 68)

Постановлением Администрации Волгограда от 19.04.2007 N 1076 ООО "Мечта" предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером N <...>, площадью 12600 кв. м., по адресу: <адрес>, сроком на три года. (т. 1 л. д. 32)

ООО "Мечта" на основании договора аренды от ДД.ММ.ГГГГ N <...> является арендатором земельного участка с кадастровым номером N <...>, площадью 12600 кв. м., по адресу: <адрес>. (т. 1 л. д. 21)

Согласно п. 1.1 первоначальный срок аренды три года. Участок предоставлен для строительства капитального объекта - гостиничного комплекса. (п. 1.3)

В соответствии с п. 2.8 договора аренды, размер ежегодной платы является определяемым и подлежит исчислению в каждом случае централизованного изменения (введения) ставок и (или) коэффициентов к ставкам арендной платы, установленных в Волгограде, а также в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. (т. 1 стр. 22, 32)

Согласно дополнительному соглашению N <...> от ДД.ММ.ГГГГ к договору аренды N <...> от ДД.ММ.ГГГГ арендодателем по данному договору выступило Мингосимущество Волгоградской области и п. 2.8 изложен в следующей редакции: "Размер арендной платы может быть пересмотрен арендодателем в одностороннем порядке в случае установления или изменения кадастровой стоимости земельных участков, установления или изменения коэффициентов (их значений), применяемых при расчете арендной платы за земельные участки, в соответствии с решениями органов государственной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления. Арендатор считается извещенным о размере арендной платы за участок с даты обнародования (официального опубликования) указанных нормативных правовых актов (изменений и дополнений, вносимых в нормативные правовые акты).

В соответствии с дополнительным соглашением N <...> к договору аренды от ДД.ММ.ГГГГ N <...> арендодателем Мингосимущество Волгоградской области срок аренды продлен до 26.02.2018.(л. д. 42)

Согласно материалам дела, в том числе положительному заключению государственной экспертизы, на указанном земельном участке спроектировано строительство гостиничного комплекса. (л. д. 88 т.2)

Таким образом, из договора аренды и дополнительного соглашения к нему следует, что ООО "Мечта" было осведомлено и согласилось с данными условиями о возможности пересмотра арендодателем в одностороннем порядке в случае установления или изменения кадастровой стоимости земельных участков, установления или изменения коэффициентов (их значений), применяемых при расчете арендной платы за земельные участки, в соответствии с решениями органов государственной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления.

Согласно части 1 и п. 2 ч. 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ, размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. (ч. 1.) (ч. 3.) Если иное не установлено настоящим Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается: (п. 2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 (ред. от 05.05.2017) "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя из следующих основных принципов в том числе:

принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; (в ред. Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 697);

принципа предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

Административным ответчиком представлены в суд приложенные к нормативному правовому акту пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

Однако, несмотря на наименование, данные документы не содержат финансово-экономического обоснования принятия подпункта 2.1.5 пункта 2.1 постановления Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п Постановлением Правительства Волгоградской области от 18 сентября 2012 года N 380-п, которая предусматривает 2-х кратное повышение ставки арендной платы, если объекты недвижимости на данном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении трех лет с даты заключения договора аренды земельного участка. (т. 2 л. д. 81, 83)

Возражения представителя административного ответчика на административный иск, оформленные в виде финансово-экономического обоснования к Постановлению Правительства Волгоградской области от 18.09.2012 N 380-п, не могут быть приняты судом в качестве финансово-экономического обоснования оспариваемой нормы.

Суду административным ответчиком не представлены доказательства того, что арендная плата с учетом оспариваемой нормы устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке.

Таким образом, административным ответчиком оспариваемая норма нормативного правового акта не приведена в соответствие со статьёй 39.7 ЗК РФ, имеющей большую юридическую силу.

При таких данных, проверяя соблюдение утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 основных принципов определения арендной платы при принятии постановления Правительством Волгоградской области от 18 сентября 2012 года N 380-п "О внесении изменения в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п", суд пришел к выводу о том, что установление в приложении к данному решению в пункте 2.1.5 корректирующего (повышающего) коэффициента 2 в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, не отвечает принципу экономической обоснованности, который означает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

В соответствии с действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта пунктом 3 статьи 65 Земельного кодекса РФ, в случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

Таким образом, законодатель предусмотрел повышенную ставку арендной платы за нарушение сроков жилищного строительства с учетом социальной значимости этого вида деятельности и одного из приоритетных направлений социальной политики государства. Каких-либо иных повышенных платежей за земельные участки, предоставленные под строительство объектов недвижимости, не относящееся к жилищному, в случае превышения сроков строительства, федеральное законодательство не содержит.

Само по себе нарушение сроков строительства объектов недвижимости, не связанного с жилищным, не может рассматриваться как основание для повышения в несколько раз арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство, без учета принципа экономического обоснования, в противном случае такое повышение следует рассматривать как санкцию в случае нарушения сроков строительства, мерой ответственности за несвоевременное освоение земельного участка, что не предусмотрено земельным законодательством. Довод представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что принцип экономического обоснования относится к порядку расчета арендной платы, а не коэффициентов, применяемых при её расчете, суд считает несостоятельным, так как принцип экономической обоснованности должен соблюдаться при определении всех элементов, входящих в расчет арендной платы, в том числе оспариваемой нормы.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что оспариваемой норме давалась оценка в решении Волгоградского областного суда от 14.02.2014 суд находит несостоятельными, так как указанное решение состоялось до внесения изменений в закон (статья 39.7 Земельного кодекса РФ).

При вышеуказанных обстоятельствах суд приходит к выводу об отсутствии финансово-экономического обоснования оспариваемой нормы, что является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующей.

Довод представителя административного истца о том, что оспариваемой норме была придана обратная сила и на основании оспариваемого нормативного правового акта, установившего новую кадастровую стоимость земельного участка, для заявителя был произведен перерасчет арендной платы по договору аренды, в том числе за периоды, предшествующие дате принятия и опубликования данного НПА., не нашел подтверждения в ходе судебного разбирательства.

В соответствии с ч. 2 ст. 215 КАС РФ и разъяснениями, изложенными в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48, учитывая, что до вынесения решения суда нормативный правовой акт применялся и на основании оспариваемой нормы были реализованы права граждан и организаций, оспариваемая норма права подлежит признанию недействительной с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

административное исковое заявление ООО "Мечта" о признании недействующим п. 2.1.5 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, утвержденного постановлением правительства Волгоградской области от 22.08.2011 г. N 469-п - удовлетворить.

Признать недействующим постановление правительства Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п "Об утверждении порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области" в редакции постановления правительства Волгоградской области от 18 сентября 2012 года N 380-п) в части дополнения пункта 2.1 подпунктом 2.1.5 следующего содержания:

"2.1.5. Размер арендной платы за земельные участки, предоставленные для строительства, за исключением земельных участков, указанных в абзаце первом подпункта 2.1.4, увеличивается в два раза в случае, если объекты недвижимости на данном земельном участке не введены в эксплуатацию по истечении трех лет с даты заключения договора аренды земельного участка"- с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный в части нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или принесения апелляционного представления через Волгоградский областной суд.

Мотивированное решение составлено 19 февраля 2018 г.

Судья

М.Б. Гайдаров