Решение Волгоградского областного суда от 30 марта 2018 г. N 3а-281/2018 "О признании недействующим пункта 2.1.11 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов, утв. решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 (ред. от 19.04.2017)"

Волгоградский областной суд

в составе судьи: Кубасова И. Г.

при секретаре: Болкуновой Т.Д.

с участием прокурора: Скуратовой И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Волгоградского областного отделения общественной организации "Всероссийское общество автомобилистов" и общества с ограниченной ответственностью "Аквалэнд" о признании недействующим с 22 апреля 2017 года пункта 2.1.11 Порядка расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов, утверждённого решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 "Об утверждении Порядка расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов" (в редакции Решения Волгоградской городской Думы от 19.04.2017 N 56/1623), установил:

решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 утверждён Порядок расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок).

В соответствии с Решением Волгоградской городской Думы от 19.04.2017 N 56/1623 "О внесении изменений в решение Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов" Порядок дополнен подпунктом 2.1.11 следующего содержания: "2.1.11. Арендная плата за земельные участки, не указанные в подпунктах 2.1.1, 2.1.4, 2.1.6, 2.1.10 настоящего пункта, разделе 3 настоящего Порядка, рассчитывается по следующей формуле: А = С x Р, где: А - арендная плата; С - рыночная стоимость земельного участка, определяемая на основании результатов оценки, проведенной в соответствии с законодательством об оценочной деятельности; Р - ключевая ставка Банка России, действующая на начало календарного года, в котором принято решение о предоставлении земельного участка.

Перерасчет размера арендной платы за вышеуказанные земельные участки по договорам, заключенным до вступления в силу настоящего решения, осуществляется со дня вступления в силу настоящего решения с применением ключевой ставки Банка России, действующей по состоянию на 01 января 2017 г.".

Согласно пункту 3 Решения от 19.04.2017 N 56/1623 указанные изменения вступили в силу со дня официального опубликования Решения в печатном издании "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград", N 44, 22.04.2017 года.

Волгоградское областное отделение общественной организации "Всероссийское общество автомобилистов" и общество с ограниченной ответственностью "Аквалэнд" (далее - административные истцы) обратились в Волгоградский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим со дня вступления в силу пункта 2.1.11 Порядка, действующего в настоящее время в редакции Решения Волгоградской городской Думы от 30.10.2017 N 61/1795, указав в обоснование заявленного требования, что являются правообладателями земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Волгограда, которые были им предоставлены в аренду без торгов.

Волгоградское областное отделение общественной организации "Всероссийское общество автомобилистов" на праве аренды владеет следующими земельными участками: земельным участком с кадастровым номером N <...>, площадью 4647 кв. м., расположенным по адресу: <адрес>; земельным участком с кадастровым номером N <...>, площадью 8242 кв. м., расположенным по адресу: <адрес>; N <...> площадью 8833 кв. м., расположенным по адресу: <адрес>; земельным участком с кадастровым номером N <...>, площадью 7910 кв. м., расположенным по адресу: <адрес>; земельным участком с кадастровым номером N <...>, площадью 9331 кв. м., расположенным по адресу: г<адрес>; земельным участком с кадастровым номером N <...>, площадью 1815 кв. м., расположенным по адресу: <адрес> а ООО "Аквалэнд" владеет земельным участком с кадастровым номером N <...>, площадью 3415 кв. м., расположенным по адресу: <адрес>.

Арендная плата за пользование земельными участками начисляется с применением оспариваемого в части нормативного правового акта, который противоречит принципу экономической обоснованности определения размера арендной платы, установленному Постановлением Правительства Российской Федерации N 582 от 16.07.2009 (ред. от 05.05.2017) "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" и нарушает права административных истцов на свободную конкуренцию и извлечение прибыли.

В судебном заседании представители административных истцов ООО "Аквалэнд" Голиков С. В. и Волгоградского областного отделения общественной организации "Всероссийское общество автомобилистов" Сидоренко Е.В., действующие на основании доверенностей, заявленные требования поддержали в полном объеме, просили суд об их удовлетворении по основаниям, изложенным в административных исковых заявлениях.

Представитель административных ответчиков Волгоградской городской Думы и главы Волгограда Орлов Ю.В., представители заинтересованных лиц: Администрации Волгограда Казанкова Д. И.; Департамента муниципального имущества Администрации Волгограда Бескровная И.А., действующие на основании доверенностей, просили в удовлетворении заявленных требований отказать. Привели доводы о том, что оспариваемый в части Порядок расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов, принят компетентным органом в установленном законом порядке и соблюдением необходимых процедур, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Скуратовой И.А., полагавшей требование административных истцов обоснованным и подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как следует из пункта 4 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Согласно подпункту 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено Земельным кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В ходе рассмотрения дела Волгоградским областным судом установлено, что введённым в действие с 22 апреля 2017 года пунктом 2.1.11 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов, утверждённого решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 "Об утверждении Порядка расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов", действующего в настоящее время в редакции Решения Волгоградской городской Думы от 30 октября 2017 г. N 61/1795, установлено, что арендная плата за земельные участки, не указанные в подпунктах 2.1.1, 2.1.4, 2.1.6, 2.1.10 настоящего пункта, разделе 3 настоящего Порядка, рассчитывается по следующей формуле: А = С x Р, где: А - арендная плата; С - рыночная стоимость земельного участка, определяемая на основании результатов оценки, проведенной в соответствии с законодательством об оценочной деятельности; Р - ключевая ставка Банка России, действующая на начало календарного года, в котором принято решение о предоставлении земельного участка.

Перерасчет размера арендной платы за вышеуказанные земельные участки по договорам, заключенным до вступления в силу настоящего решения, осуществляется со дня вступления в силу настоящего решения с применением ключевой ставки Банка России, действующей по состоянию на 01 января 2017 г.

Порядок был дополнен пунктом 2.1.11 в соответствии с Решением Волгоградской городской Думы от 19.04.2017 N 56/1623 "О внесении изменений в решение Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов".

Указанное Решение было принято компетентным органом - Волгоградской городской Думой, подписано в соответствии с требованиями пункта 3 части 1 статьи 29 Устава города-героя Волгограда главой Волгограда и опубликовано в печатном издании "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград", N 44, 22.04.2017 года.

Судом установлено, что при принятии оспариваемого муниципального нормативного правового акта нарушений порядка его принятия, опубликования и введение в действие допущено не было.

Вместе с тем, давая правовую оценку нормативному содержанию оспариваемого пункта Порядка, Волгоградский областной суд приходит к выводу о том, что применение установленной в пункте 2.1.11 Порядка формулы при расчете арендной платы противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582).

Оспариваемой нормой установлен размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов.

В связи с тем, что указанные земельные участки находятся в муниципальной собственности, то расчет арендной платы должен быть произведен исходя из принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

К числу таких принципов, содержащихся в Постановлении N 582, относится принцип экономической обоснованности, который предусматривает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О, и с учетом схожести правового регулирования земельного налога и арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Административным истцом доказательства, свидетельствующие о том, что административным органом определялась доходность земельных участков с учетом их местоположения, наличия транспортной, коммунальной инфраструктуры, суду не представлены, отчет определения рыночной стоимости права аренды земельных участков отсутствует.

Судом, кроме того, был исследован Муниципальный контракт N 3 от 24 января 2017 г., заключенный между муниципальным унитарным предприятием "Центральное межрайонное бюро технической инвентаризации" (МУП "ЦМБТИ") и Департаментом земельных ресурсов администрации Волгограда. В соответствии с условиями контракта МУП "ЦМБТИ" принял на себя обязательства по определению рыночной стоимости 3000 земельных участков, право на распоряжение которыми принадлежит администрации Волгограда.

Анализируя содержание контракта и условия его исполнения, суд приходит к выводу о том, что оценка рыночной стоимости земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществлялась исполнителем муниципального контракта бессистемно, путём составления разрозненных (отдельных) актов оценки земельных участков. Кроме того, из контракта и приложенных к нему документов невозможно сделать вывод о том, каким образом осуществлялась выборка подлежащих оценке земельных участков. Так, из Приложения к письму департамента земельных ресурсов администрации Волгограда от 14.02.2017 г. N 2115/1 следует, что количество земельных участков, подлежащих оценке, было безмотивно уменьшено с 3000 до 2367.

Из технического задания на оценку земельных участков (Приложение N 1 к муниципальному контракту) следовало, что определение рыночной стоимости земельных участков предполагалось использовать для расчёта арендной ставки. Однако ни в самих актах оценки земельных участков, ни в оспариваемом в части нормативном правовом акте выводы оценщика о размере такой арендной ставки, либо о корректирующих коэффициентах, влияющих на её размер, отсутствуют.

В судебном заседании были исследованы отчёты об оценке земельных участков, правообладателями которых являются административные истцы.

В частности, из Отчёта N 52_1283зу об оценке земельного участка площадью 8242 кв. м. с кадастровым номером N <...> с разрешенным использованием "открытая платная автостоянка", расположенного по адресу: г. Волгоград, ул. Новоремесленная, 10, следует, что результаты оценки его рыночной стоимости могли быть использованы исключительно для расчёта арендной ставки.

Из исследованного Отчёта следует, что оценщиком произведена оценка местоположения и градостроительной ценности названного земельного участка, однако анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень его доходности, не производился, соответствующие расчеты, подтверждающие его доходность, в отчёте отсутствуют.

Аналогичный подход использовался оценщиком и в отношении остальных земельных участков, доказательств иного представителем ответчиков суду представлено не было.

Доводы ответчиков и заинтересованных лиц о том, что порядок определения итоговой величины размера арендной платы в процентном отношении от рыночной стоимости с применением ключевой ставки Центрального Банка Российской Федерации соответствует соблюдению принципа экономической обоснованности, суд находит ошибочными.

Ключевая ставка является, прежде всего, инструментом денежно-кредитной политики и не учитывает последствия для земельно-имущественных отношений, что делает весь механизм расчета арендной платы в отношении земельных участков нецелесообразным. Таким образом, включение в формулу расчёта арендной платы земельных участков такого показателя как ключевая ставка не может служить экономическим критерием в сфере земельно-имущественных отношений.

Кроме того, суд принимает во внимание то обстоятельство, что Правительство Российской Федерации с 12.08.2017 года отказалось от учёта колебания значений ключевой ставки Банка России в механизме расчета арендной платы, исключив из своего Постановления N 582 положения, предусматривавшие расчет арендной платы как произведение рыночной стоимости земельного участка и ключевой ставки Банка России.

Вместо этого Постановлением от 05.05.2017 N 531 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582" в Постановление N 582 введены положения, в соответствии с которыми размер арендной платы в отношении федеральных земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, должен рассчитываться по результатам оценки рыночной стоимости права аренды, определяемой в соответствии с законодательством об оценочной деятельности и проводимой не чаще одного раза в пять лет. Соответственно, ежегодный размер арендной платы за участки определяется как частное, полученное в результате деления рыночной стоимости права аренды, рассчитанной за весь срок аренды участка, на общий срок договора аренды.

С учётом изложенного не могут быть приняты во внимание доводы административных ответчиков о том, что при дополнении Порядка подпунктом 2.1.11 Волгоградская городская Дума установила правовое регулирование расчёта арендной платы аналогичное регулированию, содержащемуся в Постановлении N 582.

При таких обстоятельствах заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, учитывая, что оспариваемый в части нормативный правовой акт применялся длительное время, на его основании реализовывались права граждан и организаций, Волгоградский областной суд с учётом положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 N 48 (ред. от 09 февраля 2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", полагает необходимым признать пункт 2.1.11 Порядка расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 215 - 217 КАС РФ, Волгоградский областной суд решил:

административные исковые заявления Волгоградского областного отделения общественной организации "Всероссийское общество автомобилистов" и общества с ограниченной ответственностью "Аквалэнд" - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу пункт 2.1.11 Порядка расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов, утверждённого решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2438 "Об утверждении Порядка расчёта арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности Волгограда и предоставленные в аренду без торгов" (в редакции Решения Волгоградской городской Думы от 19.04.2017 N 56/1623).

Решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа муниципальной власти, в котором был опубликован оспоренный в части нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 30 дней через Волгоградский областной суд.

Судья

И. Г. Кубасов