Решение Волгоградского областного суда от 11 сентября 2018 г. N 3а-461/2018 "О признании недействующим абзаца 9 подпункта 2.1.5 пункта 2.1 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утв. постановлением Администрации Волгоградской обл. от 22.08.2011 N 469-п (ред. от 27.06.2018)"

Волгоградский областной суд в составе судьи Кубасова И. Г., при секретаре Козловой И.В., с участием прокурора Бережного А.И.

рассмотрев 11 сентября 2018 года в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Земля Профи" о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца девятого подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утверждённого постановлением Администрации Волгоградской области от 22.08.2011 N 469-п (ред. от 27.06.2018), установил:

постановлением от 22 августа 2011 г. N 469-п Администрации Волгоградской области утвержден Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Волгоградская правда", N 162, 31.08.2011.

Приведённое постановление в настоящее время действует в редакции постановления Правительства Волгоградской области от 27.06.2018 N 291-п.

Постановлением Администрации Волгоградской области от 18.03.2016 N 113-п "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов" абзац девятый подпункта 2.1.5 Порядка изложен в следующей редакции: "В случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном земельном участке объектов незавершенного строительства, за исключением многоквартирных домов, размер годовой арендной платы за такой земельный участок устанавливается в пятикратном размере годовой арендной платы, рассчитанной в соответствии с настоящим Порядком, если иное не установлено земельным законодательством".

Общество с ограниченной ответственностью "Земля Профи" (далее - истец) обратилось в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда абзац девятый подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области предоставленные в аренду без торгов, утверждённого постановлением Администрации Волгоградской области от 22.08.2011 N 469-п (ред. от 27.06.2018).

В обоснование заявленного требования ООО "Земля Профи" указано, что оспариваемый в части нормативный правовой акт возлагает на административного истца как на арендатора земельного участка, право собственности на который не разграничено, с кадастровым номером 34:34:040044:14, расположенного в г. Волгограде по ул. Краснознаменская, 5а, обязанность по уплате арендной платы в завышенном размере вследствие применения штрафного коэффициента, предусматривающего 5-тикратное увеличение размера арендной платы только по основанию заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном участке объектов незавершённого строительства.

Истцом приведены доводы о том, что указанный коэффициент установлен без анализа оценочных характеристик и учёта экономических факторов, определяющих доходность земельного участка.

Кроме того, указано, что при принятии оспариваемой части Порядка были допущены нарушения части 1 статьи 39.7 Земельного Кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ), согласно которой размер арендной платы на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленные Правительством Российской Федерации. При этом, по мнению административного истца, ответчиком нарушены: принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке; принцип предсказуемости расчета арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяется порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

Финансово-экономическое обоснование оспариваемого истцом нормативного положения Порядка, установившего 5-тикратное повышение ставки арендной платы в случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном земельном участке объектов незавершенного строительства, отсутствует.

Представитель административного истца Кузьмичёв А.Б., действующий на основании доверенности, заявленные требования и изложенные в административном исковом заявлении доводы поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика - администрации Волгоградской области Каглик М.П. против удовлетворения заявленного требования возражала, пояснив, что при принятии оспариваемого в части Порядка администрация Волгоградской области действовала в пределах предоставленных ей полномочий, а установление оспариваемого коэффициента кратным экономической составляющей земельного участка (его кадастровой стоимости) подразумевает соблюдение принципа экономической обоснованности.

Представитель заинтересованного лица - Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области по доверенности Кочетов Г. В. просил суд в удовлетворении заявленных требований административному истцу отказать, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требование административного истца обоснованным и подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как следует из пункта 4 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 10 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. В названном Федеральном законе пункт 10 отсутствует

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 11 мая 2004 г. N 209-О изложена правовая позиция, касающаяся земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой в силу положений статьи 65 Земельного Кодекса Российской Федерации, где указано, что плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка. При этом указано на недопустимость такого положения вещей, при котором дифференцированные ставки земельного налога могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно.

Во исполнение требований статей 22 и 65 Земельного Кодекса Российской Федерации Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий, и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (действующие с 04.08.2009).

К основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отнесены:

- принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке;

- принцип предсказуемости расчета арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя;

- принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы, в соответствии с которым предусматривается возможность определения арендной платы на основании кадастровой стоимости, и другие принципы.

В силу пункта 2 приведённого Постановления (в редакции Постановления Правительства РФ от 19.08.2011 N 697) размер арендой платы при аренде земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и расположенных на территории Российской Федерации в расчете на год определяется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в отношении таких земельных участков полномочия собственника, если иное не установлено федеральными законами, в том числе, на основании кадастровой стоимости земельных участков.

Из анализа приведенных норм и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что размер арендной платы должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка. При определении его размера, в том числе, должно учитываться государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке. При этом порядок расчета арендной платы за земельные участки, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п утвержден Порядок расчета арендной платы (далее Порядок расчета арендной платы) за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов.

Абзацем девятым подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы установлено, что в случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном земельном участке объектов незавершенного строительства, за исключением многоквартирных домов, размер годовой арендной платы за такой земельный участок устанавливается в пятикратном размере годовой арендной платы, рассчитанной в соответствии с настоящим Порядком, если иное не установлено земельным законодательством.

При рассмотрении дела судом было установлено, что 11 апреля 2016 года между Комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области и административным истцом ООО "Земля Профи" заключен Договор аренды земельного участка N 1933-В в отношении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, из земель населённых пунктов, площадью 13001 кв. м. с кадастровым номером 34:34:040044:14 с разрешённым использованием: гостиница с подземной автопарковкой, расположенного по адресу: Волгоградская область, г. Волгоград, ул. Краснознаменская, 5а (л.д. 17-24).

Из пунктов 1.1 и 1.2 Договора следует, что на участке имеется объект незавершённого строительства, участок предоставлен для завершения строительства объекта - гостиницы с подземной автопарковкой.

Из Расчета арендной платы за названный земельный участок, являющегося неотъемлемой частью договора, следует, что арендная плата рассчитана на основании оспариваемого административным истцом абзаца девятого подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы.

Аналогичные обстоятельства следуют и из Извещения от 27 апреля 2017 года к Договору аренды земельного участка от 11 апреля 2016 г. N 1933-В, из которого видно, что при расчёте арендной платы за арендуемый истцом земельный участок применён повышающий коэффициент "5" (л.д. 29).

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что право административного истца на обращение в суд с требованиями о признании недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзаца девятого подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы является бесспорно доказанным.

Волгоградский областной суд приходит к выводу о том, что соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Представленное в материалы дела финансово-экономическое обоснование к проекту постановления Администрации Волгоградской области "О внесении изменений в постановление Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 г. N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельный участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области" не содержит экономического обоснования принятия оспариваемого абзаца 9 подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы, установление фактически штрафных санкций к лицам, с которыми заключены договора аренды земельных участков для целей завершения строительства, в виде пятикратного увеличения размера арендной платы является произвольным, не связанным с многофакторным анализом доходности земельного участка.

Возражения представителя административного ответчика на административный иск не могут быть приняты судом в качестве финансово-экономического обоснования оспариваемой нормы.

Суду административным ответчиком не представлены доказательства того, что арендная плата с учетом оспариваемой нормы устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма Порядка расчёта арендной платы не соответствует законодательству, имеющему большую силу, - статье 39.7 Земельного Кодекса Российской Федерации.

Проверяя соблюдение утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 основных принципов определения арендной платы при принятии оспариваемой части Порядка, суд приходит к выводу о том, что установление в абзаце девятом подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы корректирующего (повышающего) коэффициента "5" в отсутствие экономического анализа и оценки факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, не отвечает принципу экономической обоснованности, который означает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

В соответствии с действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта пунктом 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (утратил силу с 1 марта 2015 года) в случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

Таким образом, федеральным законодателем до 1 марта 2015 года была предусмотрена возможность установления повышенной ставки арендной платы за нарушение сроков жилищного строительства с учетом социальной значимости этого вида деятельности и одного из приоритетных направлений социальной политики государства. Каких-либо иных повышенных платежей за земельные участки, предоставленные под строительство объектов недвижимости, не относящееся к жилищному, в случае превышения сроков строительства, федеральное законодательство не содержало и не содержит в настоящий момент.

Само по себе нарушение сроков строительства объектов недвижимости, не связанного с жилищным, не может рассматриваться как основание для повышения в несколько раз арендной платы за земельный участок, предоставленный под такое строительство, без учета принципа экономического обоснования, в противном случае такое повышение следует рассматривать как санкцию в случае нарушения сроков строительства, мерой ответственности за несвоевременное освоение земельного участка, что не предусмотрено земельным законодательством. Довод представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что принцип экономического обоснования относится к порядку расчета арендной платы, а не коэффициентов, применяемых при ее расчете, суд считает несостоятельным, так как принцип экономической обоснованности должен соблюдаться при определении всех элементов, входящих в расчет арендной платы, в том числе оспариваемой нормы.

Решение о повышении ставки арендной платы за земельный участок, на котором не возведен в установленный срок объект недвижимости, должно быть экономически обоснованным при установлении связи повышения арендной платы с учётом категории, вида разрешенного использования земельного участка, его доходности. Принятие административным органом нормативного акта о повышении арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, без исследования этих обстоятельств является мерой ответственности за нарушение сроков строительства, что противоречит основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснениями, изложенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48, учитывая, что до вынесения решения суда нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся и на основании оспариваемой нормы были реализованы права граждан и организаций, указанная норма нормативного правового акта подлежит признанию недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, Волгоградский областной суд решил:

административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью "Земля Профи" удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац девятый подпункта 2.1.5 Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утверждённого постановлением Администрации Волгоградской области от 22.08.2011 N 469-п, действующего в редакции постановления от 27.06.2018, следующего содержания:

"В случае заключения договора аренды земельного участка, предоставленного для завершения строительства расположенных на данном земельном участке объектов незавершенного строительства, за исключением многоквартирных домов, размер годовой арендной платы за такой земельный участок устанавливается в пятикратном размере годовой арендной платы, рассчитанной в соответствии с настоящим Порядком, если иное не установлено земельным законодательством".

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании "Волгоградская правда".

Взыскать с Администрации Волгоградской области за счёт бюджета Волгоградской области в пользу Общества с ограниченной ответственностью "Земля Профи" судебные расходы, понесённые в связи с оплатой 10 августа 2018 года государственной пошлины в размере 4500 (четыре тысячи пятьсот) рублей по платёжному поручению N 891.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации в течение 30 дней через Волгоградский областной суд.

Судья: /подпись/ И.Г. Кубасов

Мотивированное решение изготовлено 14 сентября 2018 года

Судья: /подпись/ И.Г. Кубасов

Копия верна, судья: /подпись/ И.Г. Кубасов

Решение суда вступило в законную силу 30 января 2019 года

Судья: /подпись/ И.Г. Кубасов

Справка: апелляционным определением Верховного суда Российской Федерации от 30 января 2019 года решение Волгоградского областного суда от 11 сентября 2018 года оставлено без изменения, апелляционные жалобы Администрации Волгоградской области, Комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области - без удовлетворения.

Судья: /подпись/ И.Г. Кубасов