Распоряжение Правительства Сахалинской области от 26 сентября 2018 г. N 544-р "Об утверждении методических рекомендаций по проведению в органах исполнительной власти Сахалинской области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов"

В целях совершенствования проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов:

1. Утвердить методические рекомендации по проведению в органах исполнительной власти Сахалинской области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (прилагаются).

2. Рекомендовать органам местного самоуправления Сахалинской области при проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов руководствоваться методическими рекомендациями, утвержденными настоящим распоряжением.

3. Опубликовать настоящее распоряжение на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области.

Председатель Правительства Сахалинской области

В.Г.Щербина

Утверждены
распоряжением Правительства
Сахалинской области
от 26 сентября 2018 г. N 544-р

Методические рекомендации
по проведению в органах исполнительной власти Сахалинской области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

1. Общие положения

1.1. Настоящие методические рекомендации подготовлены на основе методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, в целях совершенствования проведения в органах исполнительной власти Сахалинской области (далее - органы власти) антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, предусмотренной пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

1.2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводится в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения, повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечения законности, единства правового пространства.

1.3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов осуществляется в соответствии с:

- Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов";

- Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов";

- постановлением Правительства Сахалинской области от 06.10.2016 N 505 "Об утверждении Регламента подготовки, согласования и выпуска правовых актов Правительства Сахалинской области";

- постановлением Правительства Сахалинской области от 26.01.2010 N 12 "Об утверждении Положения о видах правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами исполнительной власти Сахалинской области и их руководителями, а также порядке их принятия (издания) и опубликования";

- постановлением Администрации Сахалинской области от 15.04.2009 N 140-па "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".

1.4. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Перечень коррупциогенных факторов определен в Методике.

2. Организация проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

2.1. В целях обеспечения организации проведения антикоррупционной экспертизы в соответствии с особенностями статуса органа власти и его структуры нормативным правовым актом данного органа утверждается порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в органе власти, которым определяется структурное подразделение, уполномоченное на проведение антикоррупционной экспертизы.

2.2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится в ходе мониторинга их применения, а антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов - при проведении их юридической экспертизы.

2.3. Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы положения нормативного правового акта (проекта) должны быть подвергнуты анализу на предмет наличия всех коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой, а именно:

- каждая структурная единица (норма) анализируемого нормативного правового акта (проекта) во взаимосвязи с иными нормами этого акта и другими нормативными правовыми актами подвергается анализу на предмет наличия коррупциогенных факторов и соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных Методикой;

- по результатам экспертизы, в отношении каждой нормы анализируемого нормативного правового акта (проекта) отмечаются все выявленные в данной норме коррупциогенные факторы.

2.4. При выявлении коррупциогенных факторов в проект вносятся необходимые изменения (если фактор выявлен на этапе разработки нормативного правового акта) или обеспечивается внесение изменений в действующий нормативный правовой акт (если фактор выявлен в результате мониторинга).

2.5. Результаты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) отражаются в заключении, содержащем:

- наименование и вид нормативного правового акта (проекта);

- вывод по результатам оценки нормативного правового акта (проекта) на предмет наличия/отсутствия в нем коррупциогенных факторов (выявлены/не выявлены коррупциогенные факторы);

- перечень норм, в которых обнаружены коррупциогенные факторы;

- описание обнаруженных коррупциогенных факторов со ссылкой на положения Методики (рекомендуется указать, какие коррупционные практики могут возникнуть вследствие применения нормы, содержащей выявленный коррупциогенный фактор),

- предложения по способу устранения выявленных коррупциогенных факторов, изменения норм, их содержащих.

- дата и подпись лица, проводившего экспертизу.

Нормативными правовыми актами органов власти может быть установлена форма заключения о результатах проведения антикоррупционной экспертизы.

2.6. В целях сотрудничества органов власти с институтами гражданского общества и гражданами при проведении антикоррупционной экспертизы обеспечивается размещение нормативных правовых актов и их проектов на соответствующих официальных сайтах органов власти в сети Интернет.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения.

По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

3. Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил

3.1. Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (их должностных лиц).

Данные факторы определяются путем анализа следующих основных элементов управленческой деятельности:

а) Основания принятия решений.

У должностного лица, как правило, есть возможность выбора не менее чем двух вариантов решений - положительного (разрешение) и отрицательного (отказ). Коррупциогенность возникает в том случае, если нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов поведения без установления четких оснований, обусловливающих принятие того или иного решения.

б) Сроки принятия решений.

Положения нормативного правового акта должны обеспечивать возможность определения сроков выполнения того или иного административного действия либо процедуры и не допускать использование категорий оценочного характера, не позволяющих точно определить срок, в течение которого соответствующая обязанность должна быть исполнена (например, таких как "незамедлительно", "в кратчайший срок"). Риск коррупционных проявлений возрастает с увеличением продолжительности таких сроков или с установлением широкого периода времени совершения отдельных действий (принятия решений), а также при отсутствии таких сроков.

в) Дублирующие полномочия.

Коррупциогенность вызывает установление дублирующих полномочий различных должностных лиц в рамках одного органа. Наличие дублирующих полномочий, как правило, является следствием нечеткого разграничения компетенции указанных должностных лиц. Рекомендуется не допускать установления дискреционных полномочий с помощью таких формул как: "при наличии уважительных причин орган может разрешить...", "решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам...", "проинформировать в кратчайшие сроки".

3.2. Определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Порядок и условия исполнения соответствующих полномочий должны быть четко регламентированы. Случаи определения компетенций по формуле "вправе", "может" должны быть сведены к минимуму и находиться в строгой зависимости от определяемых законодательством условий.

3.3. Выборочное изменение объема прав и обязанностей - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц).

Нормативные правовые акты могут предусматривать для граждан и организаций запреты, ограничения либо напротив, создавать для них исключения из общего порядка и преимущества. Такие изменения объема прав организаций порождают коррупциогенность в том случае, если они осуществляются исключительно по усмотрению должностных лиц, не основанному на установленных нормативными правовыми актами условиях (критериях) принятия решений.

3.4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

Данный коррупциогенный фактор проявляется в подзаконной регламентации вопросов, значимость которых обусловливает необходимость их разрешения на уровне нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регламентирующего границы такого нормотворчества и его существенные условия. В противном случае, менее прозрачный порядок подзаконного нормотворчества может способствовать коррупционным проявлениям.

Для выявления данного коррупциогенного фактора следует, не ограничиваясь текстом анализируемого нормативного правового акта, проверить подзаконный нормативный правовой акт на коррупциогенность. Также следует отметить, что законодательный акт, как и подзаконный нормативный правовой акт, может предусматривать широкие возможности локального нормотворчества, что свидетельствует о невыполнении регулирующих функций органом власти. Оставляя подобные пробелы для самостоятельного восполнения другими субъектами права, законодательный акт может поощрять легализацию реально применяемых коррупциогенных схем. На наличие рассматриваемого коррупциогенного фактора в тексте нормативного правового акта указывают отсылочные и бланкетные нормы.

3.5. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Деятельность любого органа власти должна быть основана на установленной компетенции. Он не вправе выходить за ее пределы, обозначенные в статутном акте (закон, положение об органе в установленной сфере и др.). Нарушения установленного объема компетенции может выражаться:

- в принятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должны решаться на уровне законодательного акта;

- в принятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должны регламентироваться нормативными правовыми актами других органов.

Для выявления данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать статутный акт, определяющий компетенцию органа, принявшего нормативный правовой акт. При этом необходимо определить, насколько принятие нормативного правового акта соответствует полномочиям органа.

3.6. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

Для определения законодательного пробела необходимо провести анализ того, насколько достигаются цели и задачи правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, все ли они раскрываются и конкретизируются. В качестве типичного недостатка действующего законодательства, основанного на пробелах правового регулирования можно отметить принятие субъектами Российской Федерации подзаконных актов по вопросам регламентации отношений, которые должны регулироваться законом.

Наиболее часто данный фактор выявляется при экспертизе проектов административных регламентов предоставления государственных услуг. В частности, разработчиками предлагаются в качестве приложений к административному регламенту формы документов, которые подлежат утверждению основным актом, регламентирующим порядок предоставления услуги, например, постановлением Правительства области.

3.7. Отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Коррупциогенность повышается в случае, если отсутствует четкий порядок совершения отдельных действий и административных процедур. Административные процедуры должны содержать сроки и последовательность совершения административных действий, в рамках которых принимаются решения, получается и используется информация, рассматриваются обращения граждан и организаций, проводится контроль, выдаются разрешения и т.д.

Данный фактор является наиболее часто выявляемым в ходе проведения антикоррупционной экспертизы. Причина допускаемых нарушений - несвоевременное приведение нормативных правовых актов в соответствие с изменившимся законодательством. В данном случае необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг законодательства и обеспечивать своевременность приведения нормативных правовых актов в соответствие с законодательством.

3.8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Конкурсные (аукционные процедуры) призваны обеспечить максимальную открытость принятия решения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного и качественного предложения из наибольшего количества предложений. На практике встречаются случаи предоставления преимущества одному претенденту или группе претендентов без проведения конкурсных процедур в случаях, если другие претенденты, подавшие заявки на участие в конкурсе, не отвечают установленным требованиям и критериям.

3.9. Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Наиболее часто данный фактор выявляется при экспертизе административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг. В частности, следует обращать внимание на то, что сроки совершения административных действий, входящих в состав административной процедуры, в совокупности не должны выходить за пределы общего срока предоставления государственной (муниципальной) услуги.

Во избежание возникновения нормативных коллизий необходимо также обращать внимание на то, как соотносятся положения нормативного правового акта (проекта) с нормами иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

4. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям

4.1. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Для выявления данного коррупциогенного фактора необходимо определить все случаи, когда нормативный правовой акт (проект) устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности. Затем необходимо оценить насколько эти условия (требования) оправданы и необходимы.

Так, рассматриваемый коррупциогенный фактор содержит такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

4.2. Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

При проведении антикоррупционной экспертизы на предмет наличия данного коррупциогенного фактора необходимо оценить возможные действия должностных лиц в привязке к предоставляемой заявителю возможности права свободного выбора способа или сроков совершения действий.

4.3. Юридико-лингвистическая неопределенность, проявляющаяся в:

а) употреблении неустоявшихся терминов. Неустоявшимися являются термины, содержание которых является неочевидным для неопределенного круга лиц, которому адресован нормативный правовой акт, и не используемые в действующем законодательстве;

б) употреблении двусмысленных терминов. Такие термины имеют двоякий смысл, который может быть определен в зависимости от конкретной ситуации;

в) использовании категорий оценочного характера. В качестве примеров можно привести следующие категории: "обоснованные и доступные меры"; "с учетом особенностей"; "запутанный или необычный характер"; "повышенное внимание"; "достаточные основания" и т.д. Такие недочеты способны приводить к коррупционным проявлениям, поскольку расширяют дискреционные полномочия органов власти (их должностных лиц).