Пояснительная записка к проекту федерального закона N 83224-3 "Об охране почв" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 83224-3 "Об охране почв"

Досье на проект федерального закона

1. Обоснование необходимости принятия законопроекта

Почвы являются одним из основных компонентов окружающей среды, выполняющие жизненно важные общие биосферные функции.

Почвы регулируют качество поверхностных и подземных вод, состав атмосферного воздуха, являются средой обитания подавляющего большинства живых организмов на поверхности земли (более 90% генетического, видового разнообразия растительного и животного мира обитает в почве), обеспечивают создание благоприятной среды обитания для человека, являются основным источником производства сельскохозяйственной продукции.

Анализ состояния почв в Российской Федерации показывает, что наблюдается резкое нарастание темпов деградации и загрязнения почв, которое в ряде регионов Российской Федерации уже в ближайшие годы может стать необратимым.

Наибольший ущерб российским почвам наносит ветровая и водная эрозия, подтопление, переувлажнение, переуплотнение и осолонцевание, загрязнение отходами производства и потребления, а также необоснованный отвод земельных участков под виды использования, предполагающие разрушение или уничтожение почв.

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения, почвы которых подтвержденных водной и ветровой эрозии, составляет 124,7 млн.га (49%). Наиболее подвержены процессам эрозии почвы в Поволжском (85-95%), Северо-Кавказском (92-98%), Центрально-Черноземном (53-56%) и Уральском (59-67%) регионах.

Уникальные черноземы, являющиеся национальным достоянием России, находятся на грани исчезновения. В настоящее время в районах интенсивного хозяйственного освоения практически не осталось значимых по площади участков черноземов с неизменеными функциями, сохранивших свое природное плодородие.

В результате техногенного загрязнения увеличиваются площади территорий, почвы которых загрязнены радионуклидами, тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами, химическими средствами защиты растений и другими токсичными веществами.

Наибольшее техногенное загрязнение испытывают почвы в районах расположения крупных промышленных предприятий, больших городов и транспортных магистралей. Основным источником поступления в почву токсичных веществ от промышленных предприятий является осаждение газопылевых выбросов из атмосферы. Площадь территорий, загрязненных выбросами промышленных предприятий, составляет более 62 млн.га.

Крайне высокой степенью техногенного загрязнения отличаются крупные многофункциональные города, при этом зоны влияния городов простираются на десятки километров, а крупных промышленных агломераций на сотни километров.

Постоянное загрязнение почв в крупных городах и других населенных пунктах приводит к глубоким изменениям экологических и санитарно-гигиенических функций почв, что отражается на состоянии атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, растительного и животного мира и в конечном итоге на здоровье человека.

Таким образом, деградация и загрязнение почв в результате хозяйственной и иной деятельности, невыполнение обязательных работ по их восстановлению, нерациональное природопользование, выводит проблему охраны почв в число основных.

Многие страны, такие, как США, Китай, Германия, Франция, Канада, уже пришли к пониманию того, что охрана почв, борьба с деградацией и загрязнением почв может проводиться только на государственном уровне.

Основным принципом зарубежного законодательства является недопустимость воздействий на почвы, приводящих к ухудшению качества почв, к деградации, загрязнению и разрушению почв.

В решениях Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г. Рио-де-Жанейро) отмечено, что охрана и рациональное использование почв должны являться центральным звеном государственной политики, поскольку состояние почв определяет характер жизнедеятельности человечества и оказывает решающее воздействие на окружающую среду.

Охрана почв должна стать государственной задачей, так как без сохранения почв и их способности выполнять экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции невозможно обеспечить реализацию государственной стратегии Российской Федерации по обеспечению устойчивого развития страны.

Необходимость разработки проекта федерального закона "Об охране почв" вызвана тем, что природоохранительное и земельное законодательство Российской Федерации не учитывают специфические особенности почв как важнейшего объекта природной среды.

Базовые природоохранительные законы, такие как Федеральные законы "Об охране окружающей среды" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" формулируют лишь самые общие экологические и санитарно-эпидемиологические требования, направленные на охрану природной среды и создание благоприятной среды обитания для человека.

Земельный кодекс Российской Федерации регулирует в основном отношения, связанные с использованием земли как средства производства, пространственного базиса или как объекта права собственности и иных прав на землю.

В реформирующемся земельном законодательстве прослеживается тенденция смещения трактовки понятия "земля" в сторону социально-экономических аспектов в ущерб природно-экологическим. Не получает необходимого развития принцип "экологизации" земельных отношений, не определены механизмы реализации этого принципа при проведении земельной реформы, не определены природоохранные ограничения землепользования.

Обоснованность разработки законопроекта "Об охране почв" обусловлена тем, что Федеральным законом "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 года почвы включены в перечень основных объектов окружающей среды, обеспечивающих благоприятные условия жизни, и подлежат охране от загрязнения, истощения, деградации и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Почвы должны подлежать охране в той же мере как земля, недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух и другие компоненты природной среды, охрана которых осуществляется в соответствии со специальными федеральными законами.

В Земельном кодексе Российской Федерации (ст.13) на собственников и иных пользователей земельных участков возлагается обязанность проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия. Тем самым подчеркивается особая значимость почв как самостоятельного объекта рационального природопользования и охраняемого природного объекта.

Вместе с тем, детализация требований, правил, условий и обязательных мер по рациональному использованию и охране почв в земельном и природоохранительном законодательстве не отражена. Имеются лишь отдельные нормативно-правовые акты, инструкции и положения различных министерств и ведомств, фрагментарно регулирующие некоторые аспекты деятельности в области использования и охраны почв, системно не связанные и малоизвестные природопользователям.

Законопроект "Об охране почв" имеет своей целью определить правовое положение почв, системно урегулировать все требования в области охраны почв, установить требования по рациональному использованию почв, по предотвращению их деградации, загрязнения и истощения.

Без надлежащего законодательного закрепления проблемы охраны почв как важнейшего компонента природной среды на федеральном уровне в рамках природоохранительного законодательства невозможно практически реализовать один из основных принципов Конституции Российской Федерации о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

2. Цель принятия законопроекта

Законопроект направлен на сохранение почв, предотвращение их деградации, загрязнения, истощения, порчи и уничтожения, а также восстановление деградированных и загрязненных почв в целях обеспечения выполнения почвами экологических, санитарно-гигиенических и хозяйственных функций.

3. Общая характеристика и основные положения законопроекта

Основными механизмами обеспечения сохранения почв, предотвращения их деградации и загрязнения, а также создание условий для выполнения почвами своих функций в соответствии с законопроектом являются:

государственное регулирование деятельности в области охраны почв;

установление требований к различным видам хозяйственной и иной деятельности, оказывающих прямое или косвенное воздействие на почвы, направленных на предотвращение деградации и загрязнения почв, а также установление требований по восстановлению деградированных, разрушенных и загрязненных почв, включая требования по использованию снятых плодородных слоев почвы;

организация деятельности в области охраны почв;

контроль в области охраны почв;

экономический механизм регулирования деятельности в области охраны почв;

определение ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны почв.

Государственное регулирование деятельности в области охраны почв включает установление государственных нормативов, стандартов, норм и правил в области охраны почв, осуществление государственного учета состояния почв в рамках ведения государственного земельного кадастра, проведение государственного мониторинга состояния почв, а также учитывая необходимость сохранения природного разнообразия почв Российской Федерации определение правового механизма охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, включая ведение Красной книги почв Российской Федерации и красных книг почв субъектов Российской Федерации.

Государственное нормирование в области охраны почв предлагается осуществлять посредством нормирования допустимых воздействий на почвы и допустимой антропогенной нагрузки на почвы для обеспечения соблюдения нормативов качества почв, которые устанавливаются по каждому типу почв с учетом целевого использования земель.

Глава 3 устанавливает требования к различным стадиям осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения деградации и загрязнения почв, определяет требования по восстановлению деградированных и загрязненных почв, включая требования по использованию снятого плодородного слоя почвы.

В главе 4 законопроекта определен порядок организации деятельности в области охраны почв, включая разработку и реализацию программ и мероприятий в области охраны почв, порядок проведения обследования состояния почв, обеспечивающего своевременное выявление деградированных и загрязненных почв, а также оценку проведенных рекультивационных и других работ по восстановлению деградированных и загрязненных почв. Определен порядок предоставления информации о состоянии почв.

Законопроект предусматривает экономическое стимулирование деятельности в области охраны почв посредством предоставления налоговых и иных льгот, включая предоставление льгот по земельному налогу и арендной плате за землю при внедрении ими почвозащитных технологий, проведение мероприятий по восстановлению деградированных и загрязненных почв.

В главе 7 определены виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны почв, установлены требования по возмещению вреда, причиненного почвам, и убытков, связанных с ухудшением качества почв. Учитывая, что последствия негативных воздействий на почвы проявляются в течение длительного периода времени, законопроектом не распространяется исковая давность на требования по возмещению вреда, причиненного почвам.

Принятие закона "Об охране почв" создаст правовые основы государственного регулирования деятельности в области охраны почв, позволит предотвратить дальнейшее развитие процессов деградации и загрязнения почв и обеспечит реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона N 83224-3 "Об охране почв"

Реализация положений статей проекта федерального закона "Об охране почв" по установлению нормативов в области охраны почв (ст.8), осуществлению государственного учета состояния почв (ст.10), ведению Красной книги почв Российской Федерации (ст.12), осуществлению государственного контроля в области охраны почв (ст.21) не потребует привлечения дополнительных средств из федерального бюджета и может быть осуществлена в пределах средств, предусмотренных федеральным бюджетом на осуществление основной деятельности федеральных органов исполнительной власти, таких как Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации и других.

Так, на проведение фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу, включая разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса из федерального бюджета выделены:

МПР России - 120055,5 тыс.руб.; Росземкадастр - 735,1 тыс. руб.; Минсельхоз России - 171562,3 тыс.руб.; Минздрав России - 464795,1 тыс.руб.

Министерству природных ресурсов выделены средства на финансирование мероприятий в области контроля за состоянием окружающей природной среды и охраны природы (580105,7 тыс.руб.), включая организацию и содержание заповедников и национальных парков 326905,7 тыс.руб.

Кроме того, реализация положений законопроекта может быть осуществлена в рамках финансирования ряда федеральных целевых программ, таких как:

а) "Экология и природные ресурсы" (МПР России), включая подпрограммы "Регулирование качества окружающей среды" (2507 тыс.руб.), "Поддержка особо охраняемых природных территорий" (3600 тыс.руб.),

б) "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002-2006 годы";

в) "Ядерная и радиационная безопасность России на 2000-2006 годы", включая подпрограмму "Разработка федеральных норм и правил по радиационной безопасности (санитарно-гигиенические аспекты)" (1400,0 тыс.руб.);

г) "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)" 97950,0 тыс.руб., включая ведение государственного кадастра, мониторинга земель и землеустройства 720782,9 тыс.руб.

д) "Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы" (Минсельхоз России), включая НИОКР - 40000,0 тыс.руб.

Таким образом, реализация положений проекта федерального закона "Об охране почв" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи
с принятием проекта федерального закона "Об охране почв"

В связи с принятием Федерального закона "Об охране почв" необходимо разработать и принять:

1. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка осуществления государственного учета состояния почв".

2. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка разработки, пересмотра и утверждения нормативов в области охраны почв".

3. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка ведения Красной книги почв Российской Федерации".

4. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка отнесения почв к эталонным, редким и находящимися под угрозой исчезновения и установления режимов их использования".