Пояснительная записка к проекту федерального закона N 202996-3 "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" (О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике")" (не действует)

Пояснительная записка
к проектам федеральных законов "Об электроэнергетике" и "О введении в действие федерального закона "Об электроэнергетике"

Досье на проект федерального закона

Принятие федерального закона "Об электроэнергетике" вызвано необходимостью формирования правовых основ экономических и производственных отношений в электроэнергетике, в том числе в части определения полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, основных прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, участвующих в процессе производства, передачи, сбыта и потребления электроэнергии.

1. Предпосылки для принятия законопроекта "Об электроэнергетике"

Действующее законодательство Российской Федерации не формирует системной правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере функционирования электроэнергетического комплекса. Предметом правового регулирования §6 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации является исключительно узкая сфера отношений между энергоснабжающими организациями и конечными потребителями энергии, тогда как к иным специфическим видам правоотношений в электроэнергетике, связанных с куплей-продажей электроэнергии в рамках оптового рынка, передачей энергии, оказанием услуг общесистемного характера и др., положения указанных статей Гражданского кодекса фактически неприменимы. Предметом правового регулирования отдельных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики ("О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "О естественных монополиях", "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса", "Об энергосбережении", "Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности", "О лицензировании отдельных видов деятельности"), являются частные вопросы отношений в секторе, такие как ценообразование, лицензирование отдельных видов деятельности, особенности банкротства энергокомпаний, особенности обращения акций организаций электроэнергетики, но при этом ни один из перечисленных законодательных актов не дает представления о системе хозяйственных отношений на рынке электроэнергии, участниках рынка, их правах и ответственности, системе управления технологической инфраструктурой рынка.

Действие положений указанных актов федерального законодательства в отсутствие системного понимания сущности отношений в энергетическом секторе делает возможным произвольное применение отрывочных норм соответствующих федеральных законов.

Более того, в силу технологической специфики электроэнергетики законодательная регламентация особой системы правоотношений в отрасли является неотъемлемым условием ее надежного и бесперебойного функционирования. Под технологической спецификой следует понимать как физические особенности обращения электроэнергии как товара (электроэнергия потребляется непосредственно в момент производства и не подлежит складированию, кроме того, несоответствие свойств электроэнергии стандартным параметрам качества и надежности может приводить к возникновению аварийных ситуаций), так и наличие единой технологической инфраструктуры отрасли, созданной специально для организованного управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии (единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике).

Технологическая специфика электроэнергетики обуславливает необходимость существования особой системы оборота электроэнергии как товара и наличие институционально организованных сфер ее купли-продажи оптового и розничных рынков. Единая система управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии, наличие которой предопределено условием надежного и бесперебойного функционирования электроэнергетики, не допускает произвольного заключения юридическими и физическими лицами сделок в сфере купли-продажи энергии и оказания сопутствующих этому услуг, требуя от этих субъектов соблюдения единых правил осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота энергии, определенным образом ограничивающих принцип свободы договора, что допускается в соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

2. Содержание проекта федерального закона "Об электроэнергетике"

Концептуальные основы проекта федерального закона "Об электроэнергетике" (далее - законопроект) изложены в его концепции. Принятие законопроекта обеспечит реализацию экономической модели реформирования электроэнергетики Российской Федерации, предусмотренной Основными направлениями реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. N 526 (см. финансово-экономическое обоснование к законопроекту).

Предметом правового регулирования законопроекта является установление правовых основ экономических и производственных отношений в сфере электроэнергетики, полномочий органов государственной власти по регулированию этих отношений, основных прав и обязанностей лиц, участвующих в процессе производства, передачи, распределения и потребления электроэнергии.

Законопроект определяет электроэнергетику в качестве составной части федеральных энергетических систем, устанавливает технологические и экономические основы функционирования электроэнергетики, общие принципы организации хозяйственных отношений и основы федеральной политики в электроэнергетике.

Глава III законопроекта ("Единая национальная электрическая сеть") определяет понятие и правовой статус единой национальной электрической сети, являющейся системообразующим элементом Единой энергетической системы России. Заключение договоров на оказание услуг по передаче электроэнергии с использованием объектов, входящих в единую национальную электрическую сеть, определение режима использования указанных объектов и вопросов вывода указанных объектов из эксплуатации осуществляется централизованно организацией по управлению единой национальной электрической сетью (федеральной сетевой компанией). Учитывая основополагающую роль единой национальной электрической сети для безопасности государства, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц в обеспечении единства экономического пространства в сфере оборота электрической энергии, собственники или иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную электрическую сеть, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации частично ограничиваются в осуществлении соответствующих прав пользования и распоряжения указанными объектами (на возмездной основе).

Законопроект определяет также правовой статус организации по управлению единой национальной электрической сетью (открытое акционерное общество, не менее 51 процента акций которого находится в собственности Российской Федерации), порядок оказания ей услуг и регулирования ее деятельности. Организации по управлению единой национальной электрической сетью и ее аффилированным лицам запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электроэнергии на внутреннем рынке Российской Федерации (за исключением покупки электроэнергии для цели компенсации экономически и технологически обоснованных потерь в электрических сетях).

Глава IV "Оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике" определяет понятие, правовой статус и порядок деятельности системы оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, состав субъектов оперативно-диспетчерского управления и их иерархию, основные принципы оперативно-диспетчерского управления, особенности оперативно-диспетчерского управления в аварийных электроэнергетических режимах и в изолированных территориальных электроэнергетических системах.

Верхним уровнем иерархии оперативно-диспетчерского управления является системный оператор, деятельность остальных субъектов оперативно-диспетчерского управления подчинена оперативным диспетчерским командам вышестоящего уровня системы оперативно-диспетчерского управления. Законопроект определяет правовой статус системного оператора (открытое акционерное общество, не менее 51 процента акций которого находится в собственности Российской Федерации), порядок оказания им услуг и регулирования его деятельности. Системному оператору и его аффилированным лицам запрещается заниматься деятельностью по купле-продаже электроэнергии на внутреннем рынке Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается ограничение гражданско-правовой ответственности субъектов оперативно-диспетчерского управления за действия (бездействие), повлекшие неблагоприятные последствия для субъектов электроэнергетики, в соответствии с пунктом 1 статьи 400 Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 3 статьи 17 законопроекта). Указанные ограничения продиктованы ограниченными возможностями субъектов оперативно-диспетчерского управления по извлечению в результате своей деятельности прибыли, за счет которой могут компенсироваться убытки, причиненные действиями (бездействием).

Законопроект (глава V "Система государственного регулирования в электроэнергетике") подробно определяет систему и содержание мер государственного воздействия на отношения в отрасли, распределяет полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике между Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти. В целях обеспечения благоприятных, недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в электроэнергетике законопроектом предусмотрено ограничение избыточного государственного вмешательства в деятельность субъектов электроэнергетики, установление исчерпывающего перечня методов государственного воздействия на отношения в электроэнергетике, максимальная регламентация применения этих методов.

Хозяйственные отношения в сфере оборота электроэнергии регламентируют главы законопроекта, посвященные оптовому и розничным рынкам электроэнергии (главы VI и VII). Институциональная организация оптового рынка основана на саморегулировании деятельности его участников посредством принятия правил оптового рынка соглашением этих субъектов (в котором участвует федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации) и формирования постоянно действующей системы контроля за соблюдением указанных правил. Законопроектом предусмотрено наличие организованной системы договоров между субъектами оптового рынка, определяющей условия продаж электроэнергии и оказания услуг на рынке. Помимо указанной системы договоров поставщикам и покупателям электроэнергии предоставляется право в порядке, предусмотренном правилами оптового рынка, заключать прямые двусторонние договоры купли-продажи электроэнергии.

Цены на электроэнергию для покупателей оптового рынка складываются под воздействием спроса и предложения и определяется по результатам сопоставления ценовых заявок поставщиков и покупателей электроэнергии.

Организация процесса купли-продажи электрической энергии в рамках оптового рынка осуществляется администратором торговой системы оптового рынка - некоммерческой организацией, создаваемой субъектами оптового рынка и уполномоченной на подготовку проекта правил оптового рынка и предложений по внесению в них изменений и дополнений, контроль за соблюдением условий соглашения субъектов оптового рынка и правил оптового рынка субъектами оптового рынка, контроль за действиями системного оператора, организацию системы гарантий и расчетов на оптовом рынке, заключение договоров и осуществление расчетов за электроэнергию и оказываемые услуги.

Глава VII "Розничные рынки электрической энергии" устанавливает состав субъектов и принципы организации отношений в рамках розничных рынков, систему гарантий надежного обеспечения электроэнергией потребителей, систему регулирования деятельности по снабжению электроэнергией граждан, порядок ценообразования на розничных рынках и использования их технологической инфраструктуры.

В качестве основы надежного обеспечения электроэнергией потребителей законопроект предусматривает организацию деятельности на розничных рынках специализированных энергосбытовых организаций - гарантирующих поставщиков электроэнергии, обязанных заключить договор на поставку (продажу) энергии или энергоснабжение с любым потребителем, который к ним обратится (статья 426 Гражданского кодекса Российской Федерации). Сбытовые надбавки на услуги гарантирующих поставщиков будут подлежать государственному регулированию. Потребители электроэнергии, количественные характеристики потребления (в том числе консолидированного потребления) электроэнергии которыми превышают минимально допустимые значения, устанавливаемые Правительством Российской Федерации, получают право покупки электроэнергии у независимых энергосбытовых организаций по свободным ценам.

Статья 37 "Регулирование деятельности по снабжению электрической энергией граждан" предусматривает введение лицензирования*(1) деятельности энергосбытовых организаций по продаже электроэнергии потребителям (с внесением соответствующих поправок в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности") в целях обеспечения защиты прав, законных интересов и здоровья граждан - потребителей электроэнергии. Пункт 1 статьи 36 устанавливает ответственность энергосбытовых организаций перед потребителями электроэнергии за надежность обеспечения потребителей электроэнергией и качество энергии. Пункт 2 статьи 37 закрепляет публичный характер договоров на поставку (продажу) энергии населению, заключаемых любыми энергосбытовыми организациями.

Глава VIII законопроекта регулирует отдельные особенности осуществления хозяйственной деятельности в электроэнергетике (отношения в сфере внешнеторгового оборота электроэнергии, особенности строительства энергетических объектов и вывода их из эксплуатации, ведение раздельного учета доходов, продукции и затрат по видам деятельности).

3. Введение законопроекта в действие

В целях обеспечения поэтапного введения в действие предлагаемой модели правового регулирования отношений в электроэнергетике с учетом необходимости безусловного обеспечения надежной и бесперебойной работы отрасли для нормального функционирования всей экономики Российской Федерации, а также организационной, методологической и институциональной адаптации субъектов отрасли к работе в рамках модели, предусмотренной законопроектом, предполагается введение законопроекта в действие с 1 июля 2002 года, а разделов и статей законопроекта, регламентирующих функционирование оптового и розничных рынков энергии, а также систему государственного регулирования цен (тарифов), - с даты начала функционирования в Российской Федерации конкурентного рынка электрической энергии (с 1 июля 2004 года).

При этом, до введения в действие статей законопроекта, регламентирующих систему государственного регулирования цен (тарифов), предлагается сохранить действие Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", полностью утрачивающего силу с момента введения в действие статьи 23 законопроекта. Вопросы регулирования тарифов на тепловую энергию после отмены Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" определяются статьей 5 проекта федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике".

Вопросы введения законопроекта в действие определяются в проекте федерального закона "О введении в действие Федерального закона "Об электроэнергетике", регулирующего также переходные положения по введению конкурентного рынка электрической энергии.

______________________________

*(1) В данном случае введение лицензирования указанного вида деятельности рассматривается не как создание дополнительного административного барьера на пути предпринимательской деятельности в сфере сбыта электроэнергии, а как неотъемлемое условие либерализации сбытового рынка, который сегодня даже без применения лицензирования является чрезмерно зарегулированной сферой (лицензирование заменит многие регулирующие механизмы, существующие сегодня)