Модернизация налоговых органов области - шаг к налогоплательщику (Ю.С. Зерщиков, О.Ю. Макрушина, "Налоговый вестник", N 10, октябрь 2001 г.)

Модернизация налоговых органов области - шаг к налогоплательщику

На этапе становления налоговой системы России в условиях развития рыночных отношений первоначально сформировалась централизованная иерархическая система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая организационная структура налоговых органов была объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, методологической базы его практической реализации и создания механизма начисления и взимания налогов.

Процесс развития и совершенствования налоговой системы России продолжается, но первоначальная организационная структура и сложившаяся система работы налоговых органов по многим параметрам исчерпали потенциал повышения эффективности их работы.

В 1994-1995 годах в налоговых органах по всем субъектам Российской Федерации постепенно произошел отход от первоначальных организационных структур как на районном, так и на региональном уровнях. Появились различные виды специализации структур: по видам налогов, по видам налоговых функций, по группам плательщиков и пр. При этом большинство организационных структур построено на сочетании различных специализаций. Чаще всего это сочетание специализации по видам налогов со специализацией по налоговым функциям.

Имеющееся разнообразие систем организации налоговых органов и налоговой администрации по субъектам Российской Федерации фактически снижает общий уровень управляемости системой налоговой службы.

К концу 1993 года в системе Госналогслужбы России сформировалась потребность в модернизации налоговых органов, необходимость проведения которой была обусловлена следующими объективными факторами:

- непрерывным усложнением налоговой системы;

- возрастанием объемов нагрузки на инспекторов территориальных налоговых органов;

- ограничениями объемов финансирования налоговых органов.

Первым симптомом необходимости комплексной модернизации налоговых органов стало резкое увеличение количества налогоплательщиков на учете в налоговых органах. Это вызвало возрастание объемов работы по приему отчетных документов от налогоплательщиков, проведению камеральных проверок принятых документов и организации учета налоговых начислений и поступлений. В результате в пиковые дни массовой сдачи налоговой отчетности в налоговых инспекциях образуются большие очереди налогоплательщиков, что создает обстановку напряженности и нервозности между инспекторами и посетителями.

Поэтому одним из концептуальных принципов при модернизации налоговых технологий и процедур является внедрение элементов системы "полного самоначисления", которая позволяет изменить сложившуюся практику взаимоотношений между налогоплательщиками и налоговыми органами.

В конце 1993 года Госналогслужба России приняла решение о совершенствовании существующей системы налогового администрирования, и с 1994 года два налоговых органа Волгоградской и Нижегород-ской областей переведены на эксперимент. Параллельно этими вопросами по собственной инициативе занимались и другие налоговые органы на местах. Например, в 1996 году ГНИ по г. Ростову на Дону в целях улучшения взаимодействия с районным звеном была разработана и внедрена типовая структура для своих районных инспекций.

Модернизация налоговых органов является уникальной возможностью для МНС России, с одной стороны, обеспечить управляемое и плановое развитие территориальных налоговых органов, а с другой - активно использовать накопленный на местах опыт работы в этой области и творческий потенциал специалистов. В частности, это касается разработчиков "ноу-хау" в области информационных технологий.

Важнейшими компонентами модернизации налоговых органов являются:

- переход налоговых инспекций на новые типовые структуры, организованные по функциональному принципу;

- исчисление налогов и сборов самими налогоплательщиками;

- внедрение эффективных налоговых технологий;

- повышение уровня информатизации;

- обеспечение безопасности информационных ресурсов;

- обучение специалистов и налогоплательщиков.

Функциональный принцип построения организационных структур налоговых инспекций (то есть построение подразделений инспекции по выполняемым функциям вместо специализации по видам налогов и категориям налогоплательщиков) является важнейшим принципом организации работы модернизированной инспекции. При старой организационной структуре инспекторы выполняли до 30 различных налоговых процедур, что приводило к снижению качества их выполнения, а также к сложностям обеспечения взаимозаменяемости инспекторов и невозможности создания единой инструктивно-методической базы.

Типовая структура местной инспекции при функциональной организации должна обеспечить рациональное использование имеющихся трудовых ресурсов за счет углубленной специализации по выполняемым функциям, создать условия для эффективного использования средств вычислительной техники и современных информационных технологий, позволить обрабатывать все возрастающий объем информации без увеличения численности персонала налоговых органов.

Важнейшим принципом организации работы модернизированной инспекции является применение системы "полного самоначисления".

Многие положения системы "самоначисления" определяются Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ). Эта система предполагает наличие во взаимодействии налоговых органов с налогоплательщиками трех важнейших компонентов:

- самостоятельное декларирование налогоплательщиком налогооблагаемой базы, начисленной суммы налога и ее внесение налоговым органом в систему лицевых счетов в качестве суммы налоговых обязательств;

- "доброжелательная" среда взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками;

- высокий уровень налогового контроля за правильностью начисления и своевременностью уплаты налогов налогоплательщиками.

Под самостоятельным декларированием налогоплательщиком налогооблагаемой базы и начисленной суммы налога подразумевается, что налогоплательщик самостоятельно (без помощи налоговых органов) определяет налогооблагаемую базу, начисляет сумму налога, заполняет декларацию, направляет ее в налоговый орган (по почте или сдает непосредственно в инспекцию на бумажном и магнитном носителе) и несет всю полноту ответственности за достоверность представленных данных в соответствии с действующим законодательством.

Сумма налоговых обязательств, указанная налогоплательщиком, автоматически вводится в систему лицевых счетов без какого-либо вмешательства со стороны налогового органа (за исключением корректировки арифметических, канцелярских и других ошибок подобного рода). Под "доброжелательной" средой взаимодействия с налогоплательщиками понимается, что налогоплательщик посылает свои документы по почте или опускает их в индивидуальный ящик, установленный в инспекции (способ бесконтактной сдачи документов).

При приеме документов в инспекции в присутствии налогоплательщика проверяется только юридическое оформление документов, правильность заполнения идентификационных реквизитов, наличие исправлений при заполнении.

Такая система упрощенного контроля при приеме документов позволяет сократить время пребывания налогоплательщика в налоговом органе при сдаче отчетности.

При возникновении задолженности бюджету налогоплательщик получает из налогового органа письменное предупреждение в форме требования. Если после получения требования налогоплательщик не принимает необходимых мер по устранению образовавшейся задолженности, то в отношении его принимаются меры в соответствии с действующим законодательством.

Аналогичная система предусмотрена и при представлении отчетных документов (расчетов налогов, балансов и пр.). Такой подход исключает во взаимоотношениях налогоплательщика с налоговым органом недопонимание и возникновение взаимных претензий. Налогоплательщик, получив информацию о допущенном с его стороны нарушении налогового законодательства и не приняв мер по его устранению, справедливо попадает под действие штрафных санкций, предусмотренных законодательством.

В налоговых органах Ростовской области с 1999 года проводится целенаправленная работа с налогоплательщиками по организации сдачи налоговых деклараций на магнитных носителях. В настоящее время все больше предприятий используют компьютеризированный бухгалтерский учет, что позволяет им сдавать налоговые расчеты на магнитных носителях. При получении налоговых деклараций на магнитных носителях инспекциями в настоящее время выявляются серьезные проблемы формирования данной отчетности. Но мы надеемся преодолеть все недоразумения, возникающие при сдаче налоговых расчетов, в том числе и такие, как несоответствие показателей сданных отчетов на магнитных и бумажных носителях.

Мы стремимся к взаимопониманию и сотрудничеству на основе осознания налогоплательщиком обязанности уплаты налогов как объективной необходимости для существования государства. Упрощенная система приема налоговых деклараций позволит работникам инспекции больше внимания уделять разъяснительной работе по применению законодательства о налогах и сборах и налоговому просвещению населения. Тем более, что и Президент Российской Федерации в своем обращении к Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике на 2002 год" отметил, что серьезные резервы в работе с налогоплательщиками скрыты в разъяснительной и информационной деятельности.

Такая деятельность будет осуществляться в основном силами отдела работы с налогоплательщиками, функции которого не связаны с налоговым контролем.

Для решения проблемы просвещения налогоплательщиков целесообразно организовать сети консультационных пунктов по оказанию помощи налогоплательщикам в подготовке и сдаче налоговых деклараций.

Такие консультационные пункты будут создаваться для оказания конкретного содействия тем, кому необходима помощь в подготовке и (или) сдаче налоговых деклараций.

Все это окажет, несомненно, положительное влияние на формирование атмосферы доброжелательности во взаимоотношениях налоговых органов с налогоплательщиками.

При этом как противовес упрощенной форме камерального контроля отчетных документов налогоплательщиков должен быть обеспечен высокий уровень выездного налогового контроля за правильностью начисления и своевременностью уплаты налогов налогоплательщиками, который предусматривает использование современных информационных технологий для анализа экономической информации о налогоплательщике, полученной на основе взаимодействия налоговых органов с внешними организациями и автоматизированного отбора налогоплательщиков для выездных проверок, а также применение высокоэффективных методов сбора недоимки.

Важнейшим условием функционирования модернизированной инспекции МНС России местного уровня является наличие в инспекции современной системы электронной обработки данных (системы ЭОД), адаптированной к условиям функциональной организации инспекции.

Система ЭОД на основании первичных данных о налогоплательщиках, налоговых начислениях и платежах формирует информационные базы местного уровня и обеспечивает к ним доступ в качестве пользователей всем подразделениям налогового органа.

Персонал функциональных подразделений при внедрении новых версий системы ЭОД проходит специальную переподготовку для работы в новых условиях.

Информационное обслуживание и инструментальная поддержка функциональных подразделений системой ЭОД обеспечивается функционированием в подразделениях соответствующих автоматизированных рабочих мест (АРМов).

АРМы ориентированы на прием и регистрацию налоговой информации, ее обработку, анализ и прогнозирование, информационное обслуживание, принятие управленческих решений, выпуск налоговых документов, администрирование.

Основополагающим принципом разработки прикладных приложений явилась унификация методов обработки информации и пользовательского интерфейса, вследствие чего все рабочие места спроектированы на базе унифицированного рабочего места со стандартным интерфейсом и единым методом обработки информации. Типовые методы обработки (поиск, формирование и обработка запросов, расчет пени и др.) тиражируются во все АРМы системы. Соблюдение данного принципа обеспечивает получение идентичных результатов вне зависимости от места запуска приложения.

Для решения задачи по созданию банка данных о налогоплательщиках введено понятие "Досье налогоплательщика", где в электронном виде накапливается информация статистического и аналитического характера, в частности вся сигнальная информация по налогоплательщику. Особое внимание в "Досье налогоплательщика" отводится фактам нарушений налогового законодательства.

Внедрение принципов функциональной организации деятельности инспекций в двух проектных регионах позволили:

- снизить количество ошибок ввода данных в 5 раз;

- увеличить производительность обработки документов в 4 раза;

- сократить время на обработку одного документа в 5 раз;

- сократить время ответа на запрос в 10 раз;

- создать систему, способствующую стабильному поступлению доходов на основе добровольной уплаты налогов, осуществить частичный переход на систему "самоначисления", разрушить связь "инспектор-налогоплательщик";

- ввести систему отбора налогоплательщиков для выездных проверок;

- сократить время обслуживания одного налогоплательщика при сдаче отчетности в 9 раз, а время пребывания в очередях - в 5-6 раз;

- увеличить процент сдаваемых в срок деклараций и другой налоговой отчетности с 50 до 75%;

- повысить имидж налоговых инспекций и, как следствие, уровень налоговой дисциплины;

- увеличить долю поступлений, внесенных налогоплательщиками в добровольном порядке, на 35%;

- снизить долю налоговой отчетности, содержащей ошибки, в 2 раза;

- сократить численность сотрудников, занятых выполнением функций ввода, обработки и вывода данных, на 15% при увеличении объемов обрабатываемой информации в три раза;

- оставить объем трудозатрат на подготовку статистических данных на прежнем уровне при увеличении статистической отчетности в 2 раза;

- добиться того, чтобы число сотрудников, освободившихся от рутинной работы и получивших возможность заниматься более квалифицированным трудом, составило 30% от общей численности ин-спекторского состава, в то время в общем объеме трудозатрат доля рутинных работ уменьшилась в 2 раза.

Учитывая достигнутые результаты внедрения, МНС России начало распространять в 2001 году опыт Волгоградской и Нижегородской областей по всей стране. Разработанные типовые организационные структуры инспекций местного уровня будут опробированы в 14 регионах России, в том числе Ростовской области. Министерством будут курироваться 38 ИМНС в 8 регионах.

В 2001 году на типовые структуры по функциональному принципу будут переведены все инспекции Ростовской области, только в инспекциях по Кировскому, Октябрьскому и Первомайскому районам г. Ростова на Дону и Аксайскому району предусмотрен переход на более высокий уровень информатизации и использование эффективных налоговых технологий.

Переход инспекций Ростовской области на типовую функциональную структуру, а ряда инспекций и на использование системы ЭОД будет способствовать росту поступлений налогов и сборов и в целом увеличению эффективности работы налоговых органов. Данная система организации работы инспекции ориентирована на налогоплательщика, более предсказуема и свободна от бюрократических проволочек и произвола.

Сделан значительный шаг в сторону устранения процедур, создающих условия для нарушения профессиональной этики, а следовательно и причин, порождающих коррупцию. Отбор налогоплательщиков для проведения налоговых проверок будет осуществляться на основе объективных критериев и должен дать ощутимые результаты. Создаваемая система позволит контролировать деятельность налогового инспектора и руководить ею.

Ю.С. Зерщиков,

руководитель УМНС России по Ростовской области,

государственный советник налоговой службы II ранга

О.Ю. Макрушина,

заместитель начальника контрольно-ревизионного отдела

УМНС России по Ростовской области,

советник налоговой службы II ранга

"Налоговый вестник", N 10, октябрь 2001 г.