Пояснительная записка к проекту федерального закона N 196488-3 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (о государственной поддержке отдыха и оздоровления детей в Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"

Система организации отдыха и оздоровления детей в Российской Федерации начала складываться в середине 20-х годов как область деятельности двух общественных организаций - профсоюзов и комсомола. К концу 30-х годов она организационно оформилась в самостоятельную социальную сферу, имевшую собственную инфраструктуру, основу которой составляли пионерские лагеря и детские оздоровительные площадки.

Распад СССР и социально-экономические изменения, проходившие в стране в начале 90-х годов, поставили самую мощную в мире систему отдыха и оздоровления детей на грань уничтожения. Обе системообразующие структуры - профсоюзы и комсомол утратили свою роль в обществе, при этом ни один из органов государственной власти не взял на себя ответственность за сохранение и развитие системы отдыха и оздоровления детей.

В результате, детские оздоровительные лагеря стали объектом купли-продажи. Они перепрофилировались и расхищались. Около 50% загородных оздоровительных лагерей и лагерей труда и отдыха перестали существовать.

Экстренные меры, предпринятые на федеральном уровне, позволили к середине 90-х годов несколько стабилизировать ситуацию. Внесен ряд изменений в действующее законодательство, что позволило несколько улучшить условия функционирования детских оздоровительных лагерей.

В принимаемых ежегодно постановлениях Правительства Российской Федерации по организации отдыха и оздоровления детей определяются наиболее важные и актуальные задачи, а также меры по сохранению данной системы.

На федеральном и региональном уровнях действуют межведомственные комиссии по организации отдыха и оздоровления детей.

С 1997 года ежегодно в федеральном бюджете по разделу "Социальная политика" функциональной классификации выделяются ассигнования на мероприятия по организации оздоровительной кампании детей и подростков. В федеральном бюджете 2001 года объем ассигнований составлял 1,0 млрд. рублей, фактически же затраты федерального бюджета на эти цели составили 1 млрд. 151 млн. рублей.

В федеральном бюджете 2002 года на мероприятия по организации оздоровительной кампании детей и подростков выделено 902 млн.рублей, что на 249 млн. рублей (на 22%) меньше, чем фактически профинансировано в 2001 году.

Однако в действующем законодательстве не существует нормы, обязывающей финансировать оздоровительные мероприятия отдельных категорий детей и подростков из федерального бюджета. Это осуществляется на основе ежегодных постановлений Правительства Российской Федерации. Вопрос об объемах финансирования отдыха и оздоровления детей и подростков становится предметом острых дискуссий между Правительством и депутатами Государственной Думы при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год.

Финансирование отдыха и оздоровления детей осуществляется из различных источников: бюджетов субъектов Российской Федерации, Фонда социального страхования, средств предприятий и организаций, федерального бюджета, средств родителей и других источников. Причем, в общем объеме затрат на отдых и оздоровление детей и подростков доля расходов федерального бюджета в 2001 году составляла 7%.

В структуре всех затрат на отдых и оздоровление детей тенденции последних трех лет таковы - сокращается доля затрат, приходящаяся на региональные бюджеты, на родительские бюджеты, на бюджеты предприятий. И, одновременно, существенно - с 41% в 1999 году до 50,4% в 2001 году - увеличивается доля ассигнований на эти цели из Фонда социального страхования. Подробнее источники финансирования представлены в финансово-экономическом обосновании к данному законопроекту.

Несмотря на предпринимаемые усилия по сохранению системы отдыха и оздоровления детей, в настоящее время отсутствует законодательная база, которая определила бы положение этой сферы в системе общественных отношений и юридически закрепила правомерность создания и развития инфраструктуры детского отдыха и оздоровления. И, поэтому, нет никаких гарантий, что система организации отдыха и оздоровления будет защищена от дальнейшего развала.

Действующие сейчас нормативные акты устарели. Так, единственным документом, определяющим политику в этой сфере, до сих пор является Положение о детском оздоровительном лагере, которое было принято еще ВЦСПС в 1990 году, и которое не имеет права на существование уже потому, что структуры, принявшей его, не существует.

В связи с этим назрела необходимость юридически оформить сложившиеся отношения в сфере детского отдыха и оздоровления, что позволит обеспечить реализацию прав детей на отдых и оздоровление.

Настоящий законопроект развивает и значительно дополняет нормы Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", определяющего оздоровление и отдых детей как важнейшую составную часть системы государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей. Его социальная значимость заключается в том, что отдых и оздоровление детей провозглашаются сферой государственных интересов Российской Федерации и пользуется государственной поддержкой.

Представляемый законопроект основывается на нормах Конституции Российской Федерации, определяющей основные гарантии государства по обеспечению права граждан на отдых, а также на положениях Конвенции ООН о правах ребенка, установившей правила, которыми должны руководствоваться государства-участники Конвенции при обеспечении оздоровительной, образовательной, воспитательной деятельности в отношении детей.

Финансово-экономическое обоснование
затрат к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка
в Российской Федерации"
(о государственной поддержке отдыха и оздоровления детей
в Российской Федерации)

В последние годы в стране сложился определенный опыт и структура финансирования отдыха и оздоровления детей и подростков.

Структура финансирования оздоровительной кампании детей и подростков

Источники финансирования	1999 год (в %)	2000 год (в %)	2001 год (в %)
1	2	3	4
Средства бюджетов субъектов Российской Федерации	24,2	14,4	22,1
Средства Фонда социального страхования Российской Федерации	41,3	52,8	50,4
Средства предприятий, учреждений и организаций	18,4	21,6	13,1
Средства федерального бюджета	5,1	3,6	7,1
Средства родителей	7,3	5,9	4,6
Другие источники	3,7	1,7	2,7

Всего из всех источников финансирования в 2001 году на оздоровительную кампанию детей и подростков израсходовано 16,2 млрд. рублей. В том числе затраты федерального бюджета на эти мероприятия составили 1151,2 млн. рублей.

Расчет затрат на финансирование отдыха и оздоровления детей, находящихся
в трудной жизненной ситуации, осуществленных в 2001 году

 I.   Дети-сироты

 II.  Дети-инвалиды

 III. Дети, пострадавшие вследствие аварий с радиационным воздействием

 IV.  Безнадзорные дети

 V.   Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев

 VI.  Дети безработных родителей

I. Дети-сироты

По данным Министерства образования России и Минтруда России численность детей-сирот, воспитывающихся в интернатных учреждениях, а также находящихся в семейных детских домах и приемных семьях (без родителей) и нуждающихся в отдыхе и оздоровлении составляли в 2001 году 170,8 тыс. человек.

Средняя стоимость путевки (с учетом срока пребывания) в загородные стационарные оздоровительные лагеря в 2001 году составляла 3000 рублей.

Общие затраты на приобретение путевок составили:

170800 детей х 3000 рублей = 512 400,0 тыс. рублей.

512400 рублей : 2 = 256000,0 тыс. рублей финансировалось из средств Фонда социального страхования Российской Федерации.

Эта сумма складывалась из следующих нормативов:

125 рублей (в день) х 21 (день пребывания) = 1500 рублей, т.е. 50% стоимости путевки оплачивалось за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации.

Итого затраты федерального бюджета на финансирование отдыха и оздоровления детей-сирот в 2001 году составили 256000,0 тыс. рублей.

II. Дети-инвалиды

По данным Минтруда России численность детей-инвалидов, получающих социальные пенсии, в 2001 году составила 675,4 тыс. человек. Из них 430,0 тыс. детей в возрасте 6 - 18 лет. Из числа последних только 1/4 часть (107,5 тысяч детей) не имеет противопоказаний к направлению их в загородные оздоровительные лагеря.

Затраты на приобретение путевок равняются: 107 500 х 3000 рублей = 322.500.0 тыс. рублей.

У половины из 107,5 тыс. детей есть работающие родители. Затраты на приобретение им путевок наполовину осуществляются из Фонда социального страхования, и наполовину из федерального бюджета.

53750 детей х 1500 рублей = 80625,0 тыс. рублей из федерального бюджета и 80625,0 тыс. рублей - из Фонда социального страхования.

Половине детей, у которых нет работающих родителей или которые находятся в учреждениях социального обеспечения как дети-сироты, затраты на приобретение путевок осуществляются из федерального бюджета:

53750 детей х 3000 рублей = 161250,0 тыс. рублей.

Таким образом, затраты федерального бюджета на приобретение путевок детям-инвалидам в 2001 году составили 161250,0 тыс.руб. + 80625,0 тыс.руб. = 241875,0 тыс. рублей.

III. Дети, пострадавшие вследствие аварий с радиационным воздействием

Численность этой категории детей, оздоровление которых финансировалось за счет федерального бюджета, составляла в 2001 году 60 000 человек. Затраты на их оздоровление в год составили:

60000 х 3000 рублей (стоимость путевки) = 180000,0 тыс. рублей

Фонд социального страхования оплачивал 50% стоимости путевки

Затраты фонда составили: 60 000,0 х 1500 руб. = 90000,0 тыс. рублей.

Затраты федерального бюджета на эти цели составили:

180000,0 - 90000,0 = 90000,0 тыс. рублей

IV. Безнадзорные дети

По данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 2001 году в учреждениях социальной защиты было обслужено 260 000 тысяч безнадзорных и беспризорных детей. По экспертным оценкам Минтруда России реально только 20% из числа этих детей можно направить в лагеря на отдых и оздоровление.

Таким образом, затраты федерального бюджета на отдых этой категории детей составили: 260000 х 0,2 х 3000 тыс. рублей = 115600,0 тыс. рублей.

V. Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев

По данным Министерства труда и социального развития Российской Федерации в 2001 году на отдых было направлено 37000 детей беженцев и вынужденных переселенцев. Затраты на эти цели из федерального бюджета составили:

37000 х 3000 рублей = 111000,0 тыс. рублей.

VI. Дети безработных родителей

По данным Минтруда России в 2001 году в лагерях отдохнули 201000 детей безработных родителей.

Затраты на эти цели составили:

201000 х 3000 рублей = 603 000,0 тыс. рублей

Половина стоимости путевок для этой категории детей в 2001 году была профинансирована за счет остатков по счетам за 2000 год Государственного фонда занятости населения (ликвидированного в 2001 году), что составило 301 500,0 тыс. рублей.

Затраты из федерального бюджета на отдых и оздоровление детей безработных родителей составили: 603000,0 тыс.руб. - 301500,0 тыс. рублей = 301500,0 тыс. рублей.

В итоге, общий объем затрат из федерального бюджета на финансирование отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации составил:

256000 тыс.руб.+ 241875 тыс.руб. + 90000 тыс.руб. + 115600 тыс.руб. + 111000 тыс.руб. + 301500 тыс.руб. = 1 115 975 тыс. рублей.

Кроме того, по предварительным оценкам Фонда социального страхования Российской Федерации, их затраты на отдых и оздоровление детей-сирот, части детей-инвалидов, детей, пострадавших вследствие аварий с радиационным воздействием, а также детей Чеченской Республики составили в 2001 году более 850 000 тыс. рублей.

В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2002 год" в текущем финансовом году на мероприятия по организации оздоровительной кампании детей и подростков выделены ассигнования в объеме 902 000,0 тыс. рублей.

Таким образом, реализация представленного законопроекта не потребует больших объемов финансирования, чем это было осуществлено в 2001 году. Но по сравнению с объемами затрат, предусмотренных в бюджете 2002 года, необходимо дополнительно около 200 млн.рублей. И это без учета индексации роста цен на путевки.

Кроме того, в случае отказа Фонда социального страхования финансировать расходы на отдых и оздоровление детей неработающих родителей, а также на поддержку иных категорий детей, попавших в трудную жизненную ситуацию, эти расходы необходимо будет производить из федерального (или из регионального) бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих изменению и дополнению
в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка
в Российской Федерации" (о государственной поддержке отдыха
и оздоровления детей в Российской Федерации)

Принятие данного законопроекта не потребует внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство Российской Федерации.