Пояснительная записка к проекту федерального закона N 173181-3 "О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"

В начале 90-х годов прошлого столетия в России наряду с государственной стала складываться негосударственная система обеспечения экономической безопасности. Сформировались и активно действуют субъекты этой системы - негосударственные (частные) охранные и сыскные организации, которые органически входят в состав сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации и своей деятельностью создают благоприятные условия для развития отечественной экономики. В настоящее время в России зарегистрировано около 14 тысяч негосударственных охранно-сыскных организаций, с численностью лицензированных сотрудников более 280 тысяч.

Стремительное развитие рынка охранных и сыскных услуг требует адекватного правового регулирования этих социально-значимых видов человеческой деятельности. Однако в настоящее время нельзя сказать, что эта сфера должным образом урегулирована российским законодательством.

Принятый в 1992 году Закон "О частной детективной и охранной деятельности" в значительной мере устарел, так как отражал лишь реалии, которые были характерны для того времени, когда охранная и сыскная деятельность находились в стадии становления. Анализ практики его применения за десятилетний период свидетельствует, что в нем имеется целый ряд пробелов, отдельные нормы и положения противоречат друг другу, некоторые безнадежно устарели. Наличие в Законе нечетких формулировок и положений затрудняет их понимание, допускает двоякое толкование, что в итоге создает серьезные затруднения в его применении на практике.

Далее, с момента принятия Закона "О частной детективной и охранной деятельности" существенно изменилось законодательство, составляющее правовую основу негосударственной охранной и сыскной деятельности. Так, были приняты новая Конституция Российской Федерации, федеральные законы: "О Государственной охране", "О ведомственной охране", "Об оружии", "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Гражданский, Налоговый, Уголовный кодексы, Кодекс законов о труде. Внесены существенные изменения в другие законодательные акты, нормы которых реализуются в процессе осуществления охранной и сыскной деятельности. В них принципиально по-иному, чем в Законе "О частной детективной и охранной деятельности", решаются многие вопросы, имеющие непосредственное отношение к охранной и сыскной деятельности. Все это привело к тому, что применять действующий Закон "О частной детективной и охранной деятельности" в настоящее время становится практически невозможным.

Указанные обстоятельства и обусловили необходимость подготовки данного федерального закона, потребность в котором не вызывает сомнения. Практика десятилетнего законодательного регулирования негосударственной охранной и сыскной деятельности убедительно доказывает, что необходимость государственного регулирования охранно-сыскной деятельности на уровне отдельного закона имеется в настоящее время и сохранится в будущем.

Наличие закона, специально регулирующего правоотношения в сфере охраны и сыска, будет способствовать обеспечению единой государственной политики в охранной и сыскной деятельности, позволит осуществлять действенный государственный контроль за правомерным использованием огнестрельного оружия и специальных средств сотрудниками охранно-сыскных организаций, создавать условия для развития цивилизованного рынка охранных и сыскных услуг, препятствовать вхождению в рынок неподготовленных и недобросовестных хозяйствующих субъектов, служить защите прав и законных интересов граждан.

Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" подготовлен Комитетом Государственной Думы по безопасности при участии экспертов - представителей правоохранительных органов, общественных организаций, крупных негосударственных (частных) организаций безопасности, ученых, занимающихся разработкой проблем в сфере обеспечения безопасности предпринимательской деятельности. В его основу положены результаты научных исследований по данной тематике, положительный десятилетний опыт охранно-сыскных организаций, изменения в законодательстве, происшедшие за время после принятия закона "О частной детективной и охранной деятельности" и относящиеся к регулированию этих видов деятельности, а также зарубежная практика и законодательство.

Законопроект разработан в целях:

- обеспечения единой государственной политики в негосударственной охранно-сыскной деятельности;

- наиболее полного урегулирования правоотношений, возникающих в связи с осуществлением указанных видов деятельности;

- установления более эффективных мер для осуществления действенного контроля за оборотом оружия, используемого охранными организациями;

- законодательного закрепления единства частного и публичного начала в охранно-сыскной деятельности;

- создания благоприятных условий для развития охранно-сыскного бизнеса;

- приведения охранно-сыскного законодательства в соответствие с вновь принятыми законами;

- законодательного урегулирования вопросов, касающихся порядка и форм взаимодействия субъектов охранно-сыскной деятельности с правоохранительными органами в сфере обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Законопроект состоит из двух статей. Статья первая устанавливает новую редакцию Федерального закона "О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности". Статья вторая определяет, что настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Основные положения законопроекта:

1. В связи с принятием в июле 2001 года Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором частная охранная и детективная деятельность именуются соответственно - негосударственная (частная) охранная деятельность и негосударственная (частная) сыскная деятельность, изменено название действующего закона. Его новое название: Федеральный закон "О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности в Российской Федерации".

2. Значительно расширен понятийный аппарат законопроекта, что будет способствовать единообразному пониманию и толкованию закона, адекватному его применению на всей территории России.

Впервые дается четкое определение таких понятий как "охранник", "сыщик", "охраняемое лицо", "охраняемые объекты". Введены новые термины: "телохранитель", "разрешение на использование служебного оружия и специальных средств в охранной деятельности", "удостоверение телохранителя", раскрыты их содержание.

3. Впервые сформулированы задачи и принципы охранно-сыскной деятельности.

4. С учетом объективных потребностей рынка, сложившейся практики конкретизированы и дополнены виды охранно-сыскных услуг. Так, например, охранные услуги дополнены новым видом - обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов на охраняемых объектах, а в существующий вид услуг "защита жизни и здоровья физических лиц от противоправных посягательств", внесено существенное дополнение: "в том числе с использованием огнестрельного оружия".

5. Впервые в России вводится институт телохранителей. В законопроекте четко прописан правовой статус телохранителя, определены его полномочия.

Реальные потребности российского общества привели к тому, что негосударственные охранные организации такую деятельность давно осуществляют, в том числе и с оружием, а отсутствие соответствующей законодательной регламентации не дает возможности эффективно ее регулировать. В этой связи предлагается законодательно закрепить данный вид услуги при непременном условии ужесточения требований к условиям, основаниям, порядку выдачи соответствующих лицензий (разрешений).

6. В законопроекте более четко прописан правовой статус охранника и сыщика, конкретизированы их права и обязанности.

7. Существенные изменения претерпел порядок лицензирования охранно-сыскной деятельности, установленный в действующем законе. Он приведен в соответствие с новым Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Из числа субъектов лицензирования исключен охранник. Для охранных организаций, которые будут осуществлять защиту жизни и здоровья физических лиц, предусмотрена специальная лицензия (Категории "Б").

Приведен в соответствие с Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" и порядок аннулирования лицензий на охранно-сыскную деятельность. Право на аннулирование таких лицензий предоставлено суду. Органы внутренних дел вправе лишь приостановить действие лицензии и ходатайствовать перед судом о лишении лицензии на охранную или сыскную деятельность. Нижний предел срока действия лицензии увеличен с трех до пяти лет. Уточнен перечень документов, необходимых для получения лицензии, который не может быть произвольно расширен. Введена норма о предоставлении для получения лицензии только тех документов, обязательное наличие которых установлено соответствующими федеральными законами.

8. Предусмотрена система мер по защите от проникновения в охранные и сыскные организации криминальных элементов. В частности, значительно ужесточены требования к гражданам, претендующим на работу в качестве охранника и сыщика или желающим получить лицензию на охранную и сыскную деятельность.

9. В целях обеспечения общественной безопасности, осуществления действенного государственного контроля за оборотом оружия в процессе осуществления охранной деятельности, ужесточены требования к выдачи охранникам разрешений на хранение и ношение огнестрельного оружия. В законопроекте прописан особый порядок выдачи разрешений на хранение и ношение огнестрельного оружия, более четко и конкретно сформулированы условия и основания применения охранниками и сыщиками физической силы, специальных средств, гражданского и служебного оружия.

10. Приведен в соответствие с Положением о лицензировании образовательной деятельности порядок подготовки и переподготовки руководителей негосударственных охранно-сыскных организаций, охранников и сыщиков.

11. С учетом сложившейся практики, взаимных интересов правоохранительных органов и негосударственных охранных и сыскных организаций, впервые в законопроекте был определен порядок и основные направления взаимодействия между ними в сфере обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

12. С учетом положений нового Кодекса законов о труде усилены гарантии социальной и правовой защиты охранников и сыщиков.

Законопроект имеет принципиальное значение для дальнейшего хода реформ, повышения роли негосударственных охранно-сыскных организаций в обеспечении безопасности предпринимательской деятельности, охране правопорядка и борьбе с преступностью. По своему содержанию и духу он отражает баланс интересов личности, общества, государства, негосударственных организаций безопасности, закрепляет объективно сложившуюся практику охранно-сыскной деятельности, учитывает криминогенную обстановку в стране, положение в сфере оборота оружия и направлен на защиту конституционных прав граждан и отечественного предпринимательства, правильную расстановку приоритетов в иерархии общечеловеческих ценностей и соответствующую их защиту. Принятие данного федерального закона позволит упорядочить нормативную правовую базу охранно-сыскной деятельности, создать необходимые гарантии соблюдения законности в процессе ее осуществления.

Принятие данного законопроекта не потребует внесения изменений в действующее законодательство. Учитывая, что финансирование органов, осуществляющих контроль и надзор за негосударственной (частной) охранной и сыскной деятельностью, производится в пределах средств, выделяемых на содержание государственных органов из бюджетов соответствующих уровней, и что суммы лицензионных сборов за выдачу лицензий на указанные виды деятельности зачисляются в соответствующие бюджеты, реализация законопроекта не потребует дополнительных материальных и финансовых затрат из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"

Вступление в силу федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации"

В случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" не подлежат признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию акты федерального законодательства.