Доступ малообеспеченных к правосудию (И. Воинов, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2001 г.)

Доступ малообеспеченных к правосудию

Российская Федерация как член Совета Европы (далее - СЕ) может рассмотреть возможность полной или частичной реализации рекомендации N R (93) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об эффективном доступе к праву и правосудию малообеспеченных (публикуется ниже в переводе автора данного комментария). Хотя, при кажущейся несложности реализации ее положений, потребуются многочисленные изменения и дополнения отечественного законодательства (налоговое, гражданское, процессуальные отрасли и др.). Но, как представляется, мотивация необходимости применения рекомендации находится в несколько иной плоскости (по крайней мере, не в правотворческой). Вопрос о бесплатной правовой помощи малоимущим в условиях отсутствия у государства достаточных средств для достойного прожиточного минимума или реализации других, более насущных прав (жилище, занятость и пр.), кажется несвоевременным. Правда, это уже относится к предмету философии права: принимать или не принимать правовые нормы, реализующие интересы более высокого порядка, не обеспечив для каждого его естественных и жизненно необходимых прав. Европейский правовой опыт, который в отличие от нашего всегда отличался прагматизмом, "подсказывает" нам развивать право по мере эффективного развития государства и реального роста благосостояния людей.

Тем не менее вполне допустимо попробовать приступить к реализации отдельных положений рекомендации уже сегодня, в одном или нескольких субъектах Федерации, а через некоторое время (год-два) проанализировать полученный опыт. Правда, уже сейчас, учитывая "специфику" российского правоприменения, можно предположить, что льготы юридическим фирмам, осуществляющим правовую помощь малообеспеченным, приведут к новой схеме ухода от налогов; денежное вознаграждение за успешную правовую помощь в судебных делах будет присуждаться судами одному и тому же кругу лиц; а квазисудебные процессы станут удобным способом давления на одну из сторон судебного процесса.

Еще один принципиальный вопрос, который остается открытым и по настоящий день, - кого следует считать малообеспеченным (бедным) человеком: с заработной платой ниже установленного прожиточного минимума? с доходом на одного члена семьи ниже планки, определенной властями субъектов Федерации при расчетах различных социальных выплат и льгот? неработающего пенсионера?

Кроме чисто количественной стороны оценки уровня бедности имеется и другая сторона - решение государством собственно проблем малообеспеченных. Эта задача может быть решена посредством социальной защиты населения, адрес государственной помощи в этом случае вроде бы понятен. Хотя, конечно, никто не признает, что в некоторых районах страны впору создавать "комитеты по делам бедняков", а не оплачивать услуги адвокатов. Выскажу еще одно соображение о реализации рекомендации, о том, что можно сделать уже сейчас, не прибегая к услугам правотворческого механизма, - подготовить специальный курс в рамках специальности юриста по правовым проблемам малообеспеченных людей. Правда, и для этой меры потребуется дополнительная работа - проанализировать все нормативные правовые акты, затрагивающие социальную сферу.

Необходимо рассказать более подробно о правовых актах СЕ. Из всего их массива наиболее исследован "сегмент", который принято относить к международным правовым нормам представительно-обязывающего характера. Они содержатся в конвенциях и протоколах к ним - основных официальных источниках права СЕ. Каждая конвенция представляет собой многосторонний международный договор, устанавливающий взаимные права и обязанности государств - членов СЕ. Предметы их правового регулирования весьма разнообразны. Конвенции СЕ формируют так называемые европейские правовые стандарты, которым должны соответствовать не только национальные законодательства, но и заключаемые государствами-членами двусторонние соглашения. Смысл стандартов заключается в том, что они не только устанавливают общеобязательное правило международного характера (т.е. содержат нормы международного публичного права), но определяют направления обновления и унификации национальных законодательств государств - членов СЕ.

Для вступления в силу конвенции СЕ необходима ее ратификация в рамках действующих в государствах законодательных процедур либо соблюдение иных форм выражения согласия на обязательность конвенции, например подписание или обмен документами. Обязательность большинства европейских конвенций для Российской Федерации наступает после принятия соответствующего федерального закона в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации". Проекты федеральных законов такого рода могут вноситься в Государственную Думу только двумя субъектами права законодательной инициативы - Президентом РФ или Правительством РФ, а момент возникновения обязательности конвенции для России определяется конкретной календарной датой после передачи в Секретариат СЕ ратификационной грамоты. Некоторые конвенции (например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 года) предусматривают возможность денонсации.

В право СЕ входят также особые документы, содержащие нормы международного права, исполнение которых всецело зависит от воли компетентных правотворческих властей государства, а неисполнение не предусматривает никакой международно-правовой ответственности. К данному виду правовых актов относятся рекомендации Комитета министров или Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Они не носят обязательного характера для государств - членов СЕ. Их содержание представляет собой, как правило, политическую или правовую директиву, которую СЕ хотел бы воплотить в жизнь.

Часто рекомендация содержит политические оценки событий, происходящих в государствах, или отдельных общественных явлений, которые привлекли внимание депутатов ПАСЕ или Комитета министров СЕ. Тем самым создается как бы "мягкое" политико-правовое давление на государства. Такой правотворческий опыт СЕ, с одной стороны, свидетельствует о достаточно высокой степени "доверия" СЕ к государствам-членам, а с другой - о возможностях СЕ осуществлять своего рода правовые эксперименты, т.е. предлагать странам "попробовать" своими собственными правовыми средствами достичь поставленной СЕ цели и самим оценить полученные результаты.

Хронология рекомендаций Комитета министров СЕ начинается в 1993 году с темы правовой помощи малообеспеченным. Как кажется на первый взгляд, у малообеспеченных людей круг гражданских интересов невелик по сравнению с кругом гражданских интересов других, более обеспеченных людей. В самом деле, малообеспеченные люди в большинстве своем ничего не имеют в собственности, не обременены ценными бумагами, не имеют недвижимости, счетов в банках и пр., т.е. всего того, что традиционно относят к объектам гражданского права.

Тем не менее Комитет министров СЕ 8 января 1993 г. принял рекомендацию N R (93) 1 государствам-членам об эффективном доступе к праву и правосудию малообеспеченных. Она предусматривает четыре группы мер: организационного, финансового, политического и процессуального характера, которые могут способствовать оказанию правовой помощи этой категории граждан. К ним авторы рекомендации относят подготовку юристов соответствующей специализации, открытие специализированных юридических консультаций, возможность полной или частичной оплаты юридических услуг, расширение участия неправительственных организаций и общественных организаций при оказании ими правовой помощи в квазисудебных формах разрешения споров (посредничество и примирение) и соответствующие налоговые льготы в этих случаях, упрощение правовых процедур и т.д.

Представляет интерес положение рекомендации, содержащееся в п. "с" III, в котором признается допустимость решения суда о материальном вознаграждении лицам или организациям, оказавшим эффективную правовую помощь малообеспеченным. Рекомендация распространяется как на граждан стран - членов СЕ, так и на лиц, не имеющих гражданства, дела которых рассматриваются в государствах - членах СЕ, и применяется для всех основных видов судопроизводства.

Перспективной новацией рекомендации является и п."f" III, который предусматривает самостоятельную процессуальную роль неправительственных и общественных организаций в судебных делах малообеспеченных при условии, когда последние находятся в зависимом положении или не могут сами себя защитить. Причем это положение распространяется как на судебные разбирательства в национальных судах, так и на международные разбирательства, когда одной из сторон является гражданин или лицо без гражданства.

Следует подчеркнуть, что в самом СЕ уже реализована идея бесплатной правовой помощи - процесс рассмотрения жалобы в Европейском Суде по правам человека не предполагает никаких расходов, так как процедура является бесплатной и не требует обязательного участия адвоката. Кроме того, Европейский Суд при условии документального подтверждения отсутствия у гражданина необходимых средств может оказывать бесплатную юридическую помощь заявителю.

И. Воинов,

аспирант Российской академии

государственной службы при Президенте РФ

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2001 г.